1、内外资企业税收优惠政策差异过大，对内资企业发展造成不利影响

    首先，从目标方面看，内资企业所得税优惠政策与我国的宏观政策如产业政策、劳动就业政策、社会福利政策、生态环境保护政策、少数民族政策等是相配套的。因而税收政策目标是多重性。外商投资企业所得税优惠政策目标相对于内资企业来说较为单一，即主要是吸引外资，引进先进技术，发展沿海地区经济和调整产业结构。这是由我国特定的国情所决定的。我国是一个资金短缺的国家，生产技术落后，产业结构不合理。因此，精心设计税收优惠，使我国的步外企业的税负低于国际平均税负，使产业税负、地区税负低于全国平均税负，有利于吸引外资，引导外资流入应发展的地区和行业。在缓解资金困难的同时，促进产业结构的调整。内外资企业所得税优惠中，虽然都有地区、行业性优惠，但侧重点各有不同。内资企业所得税优惠侧重于“老、少、边、究”地区，因而是照顾性措施；外商投资企业所得税优惠侧重于经济特区及沿海经济开放区，属于鼓励性措施。内资企业所得税优惠的行业倾斜主要是高新技术产业、劳动密集型产业、第三产业；外商投资企业所得税优惠的行业倾斜除了高新技术产业以外，还有能源、农业、交通运输等生产性企业、出口创汇企业、先进技术企业等。可见，外商投资企业所得税优惠政策产业倾斜的力度较大。

    其次，从程度方面看，内外资企业的差别主要在税率方面。内资企业所得税中对于高新技术企业减按15%征收所得税，对于规定小、利润少的企业在一定时期内按27%或18%征收所得税。外商投资企业所得税是按经济特区、沿海经济开放区等设置15%加3%和24%加3%两档优惠税率。从表面上看，内外资企业优惠程度是相同的，但前者是对一些小企业的照顾性、过渡性税率，后者则是区域性的优惠。在免税期限上，内资企业免税期一般是从开业之日起实行“一免两减”；涉外企业则是从获利年度开始实行“两免三减”。显然，涉外企业所得税优惠程度大于内资企业。特别是“获利年度”的规定，使偷漏税者甚多，从而使涉外企业的实际税负大大降低。此外，外商投资企业还享有再投资退税的优惠，而内资企业则没有。

    概括的说，外资企业享受所得税优惠一般都宽于内资企业，导致外资企业所得税负担远远低于内资企业，不利于公平竞争。而且，由于涉外企业税负大大偏低，使假合资企业大量存在，扰乱了经济秩序，也造成国家税收大量流失。

    2、收优惠政策过于向地区倾斜，弱化了对产业结构调整的扶持

    由于地区性多层次的税收优惠，使不同地区的外商投资企业的所得税负担不同。据专家测算，经济特区和沿海经济技术开发区的外商投资企业所得税实际负担水平只有5%左右，在沿海开放区的外商投资企业所得税平均负担率为9%，而内地外商投资企业所得税平均负担率为15%，税负差距以及其他投资环境因素导致了外商对华投资地区分布不均衡，据统计，1992年沿海地区吸收外资比例占全国的86.2%。同时，由于沿海地区的特殊优惠使沿海地区的投资回报率大幅度提高，也吸引了内地的资本与劳动力大量向沿海地区流动，加剧了沿海与内地经济发展的不平衡性，东西部发展差距逐步扩大。

    从产业导向来看，1986年10月国务院颁布了关于外商投资的规定，首次明确出口型原材料生产等社会基础设施和基础工业是吸引外资的重点，使吸引外资的重点由追求数量上的扩大转向质量上提高，税收优惠政策由单纯的地区导向开始向地区和产业导向相结合的方向转变，但外商对华投资的投向结构仍存在非生产项目投资过多，生产性项目投资偏小，技术密集型项目偏少，劳动密集型项目过多，上游工业项目较少，下游工业项目偏多等问题。国家吸收外资产业导向的不力，在税收方面的直接原因之一在于地区性优惠过多，削弱了对产业结构引导的力度；原因之二在于产业导向政策的简单化。

    针对以上问题，统一税收优惠政策的总体思路应当是：以产业优惠为主，以地区优惠为辅；以产业优惠为一般条款，以地区优惠为特别条款；按照公平、效率的原则，结合产业政策和区域政策的调整，实现税收优惠由区域优惠为主向产业优惠为主。具体来说，有以下两点：

    1、统一税收优惠必须贯彻国家产业政策，支持发展基础工业设施和高新技术产业。体现国家产业政策的要求，以国家产业发展序列为依据，促进经济结构的有效调整，资源的优化配置，生产要素的合理流动，实现经济结构的合理化，这是我国社会主义税收的一个重要原则，在研究确定税收优惠措施时，更是必须遵循的一个重要原则。当前我们就是要采取税收优惠政策，促进加快交通、通讯、能源、重要原材料和水利等基础设施工业的开发与发展，促进加快农业和为农业直接服务的产业的发展，促进科技进步和加快高新技术产业，以及技术含量高、污染少、附加值大的产业和出口产业的发展，以利于调整和优化我国的产业结构，从而保证国民经济持续、快速、健康发展。就我国目前的具体情况而言，统一后的企业所得税优惠政策应重点向以下几个方面倾斜：（1）扶持高新技术产业。（2）鼓励发展基础产业。（3）鼓励产品出口企业发展。（4）鼓励对农业投资。（5）保护社会环境。

    2、统一税收优惠必须适应区域发展政策的调整。全国统一市场机制的建立，要求税收制度和税收优惠政策必须全国统一。但也要体现国家地区生产力合理布局和相对均衡、协调发展的需要。适应不同区域的发展政策，税收优惠也应区别情况处理：（1）少数民族地区。我国对少数民族地区，历来都有一些特殊的税收优惠照顾，西藏还实行不同于内地的税制，这是加速发展民族地区经济，从而促进全国经济协调发展的特殊需要；（2）西部地区。贯彻五中全会提出的积极鼓励国内外投资者到中西部地区投资的决定，在税收政策上也应有适度的倾斜。（3）经济特区。五个经济特区已有三个实现了内外资企业所得税的统一。 实践证明，在经济特区内，对内外资企业采用同样的税收优惠办法，使内资企业也处在同等有利地位，对加快经济特区建设是有好处的，没有再区别内外资企业，确定不同优惠办法的必要。（4）经济技术开发区、经济开放区和高新技术产业开发区。除经济特区外，经济技术开发区、经济开放区等等，已无按地区给予特别优惠的必要。至于高新技术产业开发区，被确认为高新技术企业的，现在都是适用同等的优惠办法，可以只就其是否高新技术企业，给予一定的减征税额的优惠，也不必另就产业开发区本身给予地区优惠。

    除了遵循以上统一税收优惠政策的总体思路之外，在具体税收优惠政策的统一立法时，还应该注意以下问题。

    1、通过全国人大立法。目前我国税收的立法权呈政出多门的现象，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局、地方人大及其常委会，等等，都有税收的立法权。不同地区之间常常通过税收的立法来保护既得利益，这种状况极不利于统一的大市场的形成。通过全国人大统一立法，则可以尽量避免税收的地区化，这也是尊重国际惯例的做法。对外商投资企业来说，我们必须这样做，才能使我国的税法具有权威性，对内资企业来说，在纳税人法律意识还不太强的情况下，这样做使企业所得税更具有法律效力，充分体现税法的严肃性。同时，也增强了透明度，有利于企业所得税征管工作的顺利开展。

    2、颁布专门的法律文书。我国目前的内、外资企业所得税的税收优惠规定分散在各有关单行税收法律、法规、国务院的若干暂行规定及其他政策文本中， 不便于学习和执行。有鉴于此，我们可以学习日本、新加坡等国的做法，颁布专门的《税收鼓励法》或《税收优惠法》等法律文书。将税收优惠办法加以整理和集中，形成专门的税收法律文书。以便于宣传我国的投资优惠办法，增加税收优惠的透明度，防止人为因素的任意减免和地区间攀比减免，造成税款的流失、税法的弱化和较化，同时，又便于税务官员和纳税义务人的了解和掌握。

    3、强化反避税措施，避免滥用税收优惠条款。实践中企业避税的方法层出不穷， 虽然现在的外资企业所得税法中有“有权调整利润”的规定，但仍无一个明确标准。因此，为了保障税收优惠政策实现预定的优化产业结构、缩小地区差异的目标，必须加强我国反避税措施的制订和实施。

    4、明确征管范围。可考虑把企业所得税作为共享税，象增值税那样划分比例，由国家税务局负责征收，并就地按比例分别入中央库和地方库。这样不仅保证中央和地方两级收入，而且加大宏观调控力度。