三、我国个人所得税法之改革与完善

　　一般认为，个人所得税具有双重功能：一是组织财政收入，二是调节个人收入分配。从我国现行个人所得税法施行后的情况来看，个人所得税收入的确增长了10余倍，但我们不能忽视我国个人所得税基数较小的事实，更应当看到个人所得税收入占国家税收收入比重偏低的事实。据统计，这一比重在1994年为1.4%、1997年为3.3%，目前也不过是6%-7%。这离亚洲国家个人所得税占税收收入12.7%和非洲国家11.4%的平均水平相差很远，[18]与美国相比更是望尘莫及。而且，在个人收入中，少数人收入比重过大，形成高收入者群体。据调查，高收入者主要是以下6类人群：部分私营企业主和个体工商户；部分演艺、体育专业人员、建筑工程承包者及其他高收入者；部分中介机构的专业人才，包括律师、注册会计师、评估师、证券机构的操盘手等；部分从事高新技术行业取得高收入、销售知识产品以及某些通过兼职取得高收入的知识分子；外籍人员；工薪阶层中的部分高收入者。与此同时，另一部分人因下岗或其它情况的出现，收入在直线下降。这意味着个人收入分配的差距在明显拉大。据国家统计局2000年对我国4万多户城镇居民家庭收入情况的统计结果，20%的高收入户拥有42.5%的财富，20%高收入户均金融资产为20%最低收入户均的12倍。以国际通行的描述收入分配差距的基尼系数为标准，调查显示我国目前已达0.45，超过了国际公认的0.4警戒线，进入分配不公平区间。可见，我国的个人所得税无论从组织收入还是对收入分配的调节，都没有发挥应有的作用。这无疑也表明我国的个人所得税法尚存在一些问题。因此，我们必须紧密结合中国国情，充分借鉴他国业已成熟的经验，对我国个人所得税法进行彻底的改革。

　　（一）采用混合所得税制

　　 我国的个人所得税自开征以来，一直实行分类所得税制。税收实践表明，这种税制与综合所得税制相比，具有一些明显缺陷，主要表现在：（1）对不同性质的所得分项计征税收，难以全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，会造成所得来源多、综合收入高的人少纳税甚至不纳税，所得来源少、收入低的人反而多纳税的现象。（2）对个人所得有的按年度，有的按月份，还有的按次征税，且扣除标准不一，税率相异，容易诱发纳税人转换不同项目所得、分解收入等避税行为。如本应一次支付的劳务报酬，采用分散多次支付的方式，就可以增加扣除额，少缴税款，导致税负明显不公。如某年度甲每月收入750元，全年收入共计9000元，依现行税法不需纳税；而乙上半年每月收入1000元，下半年下岗没有收入，全年收入6000元，却需纳税。（3）分类课税难以根据通货膨胀情况对个人宽免额、扣除额、税率级距等进行及时调整，缺乏必要的弹性。（4）这种税制与源泉扣缴相联系，不利于纳税申报和公民纳税意识的提高。所以，应当考虑转换税制模式。

　　从世界各国个人所得税发展的历史来看，分类所得税制较早实行，以后在部分国家演进为混合所得税制，部分国家演进为综合所得税制。其中演进为混合所得税制的一些国家又进一步演进为综合所得税制。[19]鉴于我国人口众多，幅员辽阔，税收征管难度较大，手段相对落后，笔者认为目前我国实行综合所得税制的条件尚不成熟，选择严格意义上的混合所得税制亦有实施上的困难，所以，只能采用通常意义上的混合所得税制。即在继续普遍推行源泉扣缴的基础上，平时对利息、股息、红利所得、特许权使用费、偶然所得等仍按比例税率分类征收，年终不再要求申报；在纳税年度终了后，对工资、薪金、劳务报酬、经营收入等其它一切所得实行综合申报，统一进行费用扣除，按统一的超额累进税率计征税收。税务部门具有审核权，应把综合征收重点放在高收入者身上。对于纳税人综合计税部分平时被代扣代缴的税款，应允许从其年终汇算的应纳税额中抵扣，多退少补。在实行混合所得税制的过程中，应当逐渐减少分类征收项目，扩大综合征收的范围（如将偶然所得并入），逐步向综合所得税制过渡。

　　 （二）拓宽税基，适当扩大居民范围

　　对于征税所得项目，我国现行个人所得税法进行了正面列举。从税收实践来看，这种列举法使得某些可观的收入（如股票转让所得）难以划入征税范围。并且，对某些所得，如职工获得的实物、有价证券等收入，机关单位自有资金发放的补贴、津贴等，是否应划入征税范围存在不同认识。这不仅缺乏公平性，也易导致征纳双方的矛盾。在我国，侵蚀税基的另一个重要原因是税收优惠项目过多，在执行中漏洞大，征管难。

　　有鉴于此，采用宽税基概念很有必要。由分类所得税制转换为混合所得税制将大大有助于这一目标的实现。在混合所得税制下，纳税人必须申报其分类征收项目以外的各种所得，加上税务部门的审核，可以有效地防止某些所得的遗漏。与此同时，应当进一步规范税收优惠措施，清理减少一些减免项目，明确做出税收减免决定的机关级别及应遵循的程序规则，防止税收优惠措施的滥用，避免国家税收利益的不必要牺牲。

　　在居民纳税人的认定上，我国目前采用的是住所标准和居住时间标准。对于后者，由现在的1年更改为183天更为适宜，即规定凡一个纳税年度在我国境内居住满183天的自然人就是我国税法上的居民。 应当看到，包括美国在内的许多国家都采用183天（或6个月）标准。并且，从我国自1983年至今与60多个国家签订的双边税收协定来看，其中绝大多数也都以183天作为划分居民与非居民的时间标准。改为采用183天标准不仅会使我国税法与国际通行做法及我国所签税收协定的有关规定协调一致，也将在一定程度上扩大我国居民管辖权的范围。

　　 （三）健全费用扣除制度

　　由于采用分类所得税制，我国现行个人所得税在费用扣除方面也是分项规定。近年来，随着我国经济情况的巨大变 ...更多