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从西部大开发的实践反思民族地区财税政策
段晓红

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【摘要】任何地区的发展都离不开投资,投资是技术进步的源泉,是经济增长的决定性因素,我国东部开发的成功很大程度上得益于东部沿海的区位优势和特殊政策环境下形成的市场化投资机制。西部大开发的实践表明西部大开发的政策效应并不显著,其中一个重要的原因是财政投资和税收优惠并没有催生市场化的投资格局。民族地区大多处于西部地区的偏远地区,在西部大开发战略覆盖范围内又属于劣势区域,民族地区需要因地制宜地创新财税政策,逆市场引导民间资本和外资投向民族地区,防止东西部地区之间的差距越拉越大的同时,西部民族地区与西部非民族地区之间的差距也越拉越大,最终形成区域经济发展上的双重二元结构。
【关键词】西部大开发;民族地区财税政策;市场化投资机制;双重二元结构
【正文】

  我国少数民族主要集中在西部地区,由于自然、历史、文化及体制等因素的制约和影响,西部少数民族地区在经济、社会发展等方面明显落后于东部和中部,尤其是梯度发展战略的实施,进一步拉大了东西部地区的发展差距,使我国区域经济发展呈现出极不平衡的格局。虽然区域经济发展的适度差距在一定程度上可以促进经济发展的效率,但不断扩大的经济发展差距将不利于我国国民经济的整体素质与国民经济的协调发展。我国政府充分认识到西部地区发展对我国社会稳定、全面实现小康目标以及整体协调发展的战略意义,1999年9月国家正式提出将实施西部大开发战略,旨在推动包括8个民族省区在内的12个西部省区实现经济社会跨越式的发展,缩小与东部地区的差距,实现共同富裕。为了体现国家对西部地区的重点扶持,2000年国务院不仅设立了专门的机构,而且制定了实施西部大开发的若干政策措施,涉及投资、金融、财政、税收、价格、资源开发、对外贸易、教育、科技和人才等领域,其中“含金量”最高的是财政税收政策,在财政投资、转移支付和税收优惠等方面体现了国家对西部地区尤其是民族地区的倾斜, “西部大开发”也因此成为2000年各大媒体宣传的最热门话题之一。相对落后的民族地区不仅要抓住战略机遇实现大发展,更要警惕西部地区内部形成发展不平衡的格局。由于财税政策对区域经济的发展有直接影响,西部大开发战略的实施对西部地区发展产生了多大的推动作用,不仅可以客观地反映国家对西部地区财税政策的绩效,而且也能反映国家对民族地区财税政策的绩效。为了使财税政策能进一步促进民族地区实现后追赶目标,现阶段应该结合西部大开发的实践,客观地评价民族地区财税政策的实施效应和局限性,并及时作出有针对性地调整,为民族地区的后发展提供更适宜的政策环境。

  一、民族地区财税政策构成

  民族自治地方财政是建立在民族地区经济和社会落后基础上的财政,由于经济发展水平极低,财政的集资能力也低,财政收入主要靠税收来维持。而财政支出中非生产性开支所占比例大,缺乏财力进行生产性投入。建国后,国家充分考虑到了民族地区的特殊性,在财政管理体制上一直坚持民族地区实行有别于汉族地区的差别体制。但是,在80年代财税体制改革中,民族地区特殊财税政策都不同程度地受到了冲击,有的名存实亡,有的则明确废止,一直到分税制改革几乎使民族财政体制的特殊性丧失殆尽。为了缓解民族地区财政运行上的突出矛盾,1995年开始实施《过渡期转移支付办法》,该办法将8个民族省区和民族省区之外的民族自治州纳入了政策性转移支付的范围,但在实施过程中,中央财政用于转移支付的财政资金数额太少,在1995年开始实施时仅有20亿元财力,到1999年转移支付额才达到75亿元,对实现均衡财政的作用微乎其微。[1]

  实施西部大开发战略后,民族地区特殊财税政策得到了某种程度的回归,主要体现在中央财政投资政策、中央对地方财政转移支付政策和税收优惠政策上。在财政投资方面,一方面提高中央基本建设投资资金、建设国债资金用于西部地区的比例,对国家新安排的西部地区重大基础设施建设项目,其投资主要由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资以及企业自筹资金解决,不留资金缺口;另一方面,中央采取多种方式,筹集西部开发的专项资金,支持西部开发的重点项目。在转移支付方面,从2000年起中央财政设立民族地区转移支付,并且每年拿出一部分资金,加上当年民族地区增值税环比增量的80%,对民族省区和非民族省区的民族自治州安排专门的财力性转移支付,从2006年起,中央财政又将非民族省区的民族自治县纳入转移支付范围;在确定一般性转移支付时,通过因素选取增加对民族地区的一般性转移支付,在有些民族地区特殊因素暂时难以量化的情况下,通过提高对民族地区转移支付系数增加一般性转移支付额;在确定农村税费改革转移支付中的农村中小学教师工资转移支付时,将民族地区的转移支付系数高出同档次非民族地区5个百分点,并且中央财政对民族地区由于免征农业两税而减少的地方财政收入给予适当补助;在调整工资转移支付中,民族地区先后享受了高于其他地区5个百分点的转移支付系数(前两次)和全额补助(后三次);在确定各种专项转移支付时也考虑对民族地区的倾斜。此外,享受由中央财政负担的艰苦边远地区津贴制度的地区基本上是西部民族省区。在税收优惠方面,对设在西部地区国家鼓励类的内资企业和外商投资企业,在2001年至2010年期间,减按15%的税率征收企业所得税;对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,给予减免企业所得税的优惠政策;西部地区公路国道、省道建设用地,比照铁路、民航建设用地,免征耕地占用税;西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业的项目在投资总额内进口的国家规定不予免税商品目录之外的自用设备,免征关税和进口环节增值税;对西部地区农村信用社,免征3年企业所得税;适当提高了西部部分地区原油、煤炭的资源税税额;针对西气东输、青藏铁路等大型基础设施建设项目出台了税收优惠政策。

  可见,在西部大开发的政策体系中,西部民族地区与西部非民族地区在财政投资和税收优惠方面基本上实行一体化政策,只是在中央财政转移支付方面民族地区有所区别。

  二、民族地区财税政策的实施效应

  实施西部大开发战略已经超过7年,有关统计资料显示,西部大开发实施以来至2005年,中央在西部地区累计投入财政性建设资金5500亿元、财政转移支付资金7500亿元、长期建设国债资金3100亿元。这些数字生动地描述了中央对西部地区的资金扶持,如此巨大的资金支持尤其是特殊的财税政策对西部地区近几年经济社会发展的促进作用有多大,是官方和学者共同关注的热点问题之一。赵永典和李未无(2004)采用人均GDP变异系数对我国1995-2003年东西部地区经济差距收敛性进行经验计算,得出我国自90年代中期到目前为止,东西部地区差距一直在扩大,但认为西部大开发战略对于缩小东西部地区经济差距有贡献,并通过构建计量经济模型定量分析西部大开发战略对促进西部经济发展的几个关键因素的影响,认为西部大开发战略的实施对西部固定资产投资、私营经济和外商投资起到了一定的促进作用,否则东西经济差距远比目前大得多。[2]魏后凯和孙承平(2004)采用定量方法和系统的数据,从九个方面考察了我国西部大开发战略的实施效果以及西部经济社会的发展变化,得出实施西部大开发以来,西部地区经济增长速度有所加快,固定资产投资持续高速增长,但由于实施时间较短,加上政府投资主要集中在基础设施和生态建设方面,西部工业化推进缓慢,外商投资和民间资本持观望态度,东西发展差距仍在继续扩大。[3]李慧(2006)从我国区域经济政策的整体效应入手,分析了实施西部大开发政策对东、西部及国家所产生的关联效应及区域效应,认为实施西部大开发6年来,虽然国家财政在西部地区投资明显增加,但国内民间资金和外商投资并没有大规模地跟进。由于西部地区受经济发展阶段和自然条件的限制,即使有很强的“后发优势”和区域政策支持,也需要一定的时间才能走出落后和贫困。因此,西部大开发战略的政策效应并不是十分明显,东西部之间的差距仍有继续扩大的趋势。[4]靳春平和廖涛(2006)采用事件分析的研究方法,考察了西部地区经济实力最雄厚、经济基础最好、人口最多、对整个西部经济发展的影响最大的四川省的九项主要经济指标在西部大开发政策实施前后的变化情况,认为实施西部大开发战略对于加速区域经济二元结构转化、缩小东西部之间发展差距的作用至少目前并未凸现出来,政策效果在统计上并不显著,西部大开发政策在促进区域经济发展方面并未取得预期的效果。[5]

  综观以上文献,学者们都是在实证分析的基础上,通过经济发展指标的纵向比较来肯定西部大开发对促进西部经济社会发展的积极作用,但是横向比较的结果则表明西部大开发的政策效应并不显著,其中一个重要的原因就是财政投资政策和税收优惠政策并没有催生西部市场化的投资格局。其中靳春平和廖涛(2006)认为,在西部十二省区中,四川省在西部经济发展中占有重要位置,其经济基础、地理环境、社会人文环境均较好,对国家经济政策的反应相对比较灵敏。西部大开发政策在四川省的实施效果应好于其他十一省区,如果四川省的开发效果都不理想,那么可以得出这样的结论:西部大开发战略在其他各省区的实施效果更差,政策效果不显著。[6]西部各省市利用外资的情况事实上也是支持这一假设的。近几年进入西部地区的FDI(外商直接投资)主要集中在四川、重庆、云南、广西和陕西五个省、自治区和直辖市,占西部地区外商投资总额的80.67%,其中成都、重庆、西安、兰州和昆明等省会城市与直辖市是外商重点投资地区。利用外资最少的是青海、西藏和新疆三个民族省区。[7] 关于外商投资对经济增长的作用,Borensztein等人(1998)对20年来69个发展中国家吸引发达国家投资的数据进行回归分析得出,FDI是技术传播的重要途径,在欠发达国家FDI对经济增长的促进作用主要是通过技术转移;国内学者魏后凯(2002)通过外商投资对中国区域经济增长影响的实证分析得出,东部发达地区与西部落后地区之间GDP增长率的差异,大约有90%是由外商投资引起的。[8]由于民族八省区都属于西部大开发战略的覆盖范围,并且特殊的财税政策是西部大开发政策体系的核心,笔者认为可以借用学者们关于西部大开发政策效应的量化研究结论来评价民族地区财税政策的实施效应并得出结论:西部大开发战略下的民族地区财税政策虽然推动了民族地区经济社会的发展,但对于缩小东西部差距并没有显著的作用,从吸引外资和民间资本的情况看,西部民族地区与西部非民族地区之间的差距有增大的趋势。

  三、民族地区财税政策评析

  区域经济发展不平衡在很多发达国家的发展过程中都曾出现过,如美国、澳大利亚、德国、日本等,但这些国家大都通过有针对性的特殊政策予以矫正,并且取得了成功,其中财政政策的矫正效应比较突出,一方面借助转移支付政策平衡不同地区公共服务的水平,另一方面通过财政投资政策和税收优惠政策逆市场引导和调节社会投资,以投资带动落后地区的经济发展。任何地区的发展都离不开投资,投资是技术进步的源泉,是经济增长的决定性因素。[9]我国在东部沿海地区的开发中也是采用财政投资、税收优惠和对外开放等特殊政策引导资金、人才流向东部,可以说东部开发的成功很大程度上得益于东部沿海的区位优势和特殊的政策环境下形成的市场化资本运作机制。但是由于地理位置的差异和观念、制度的落后,西部地区与东部地区的区位差别明显,要想在西部地区吸引民间资本和外资建立市场化的投资机制,必须通过因地制宜的制度创新逆市场引导投资,使资本在西部地区能实现不低于东部的利润。而民族地区在西部地区又处于劣势区位,如果在西部实施一体化的政策,民族地区由于吸引投资的能力有限,可能在西部大开发中被边缘化,所以在西部开发中应该在民族地区执行差别政策。现行民族地区财税政策体系中,只有转移支付政策与西部非民族地区有区别,其中投资政策强调以政府为投资主体,转移支付政策只涉及纵向转移支付,税收优惠政策主要涉及企业所得税,并且优惠程度与东部地区相当,与建立市场化投资机制所需的政策环境还存在着偏差。

  首先,财政资金直接投资于基础设施建设没有发挥最大的效用。李远富、孙竹(2006)考察了西部地区基础设施投资中存在的问题:从基础设施投资构成来看,首先自筹资金和国内贷款占比重较大,1995年和2003年西部基础设施投资来源中这两项投资额之和占总投资额的比重分别为75.62%和71.45%; 其次利用外资在西部总投资额中所占的比重呈下降趋势,1995年和2003年西部利用外资占总投资额的比重分别为12.57%和1.9%; 最后国内预算资金占总投资额的比重呈上升趋势,1995年和2003年比重分别为9.78%和15.12%,说明西部对国家扶持的依赖性在增强。[10]从资金来源看,国内预算资金(属于中央和地方政府的财政支出)、国内贷款(主要是国债资金)和自筹资金(大多属于地方政府资金)在西部基础设施投资中占绝大比例,这三项资金大多涉及政府行为,一方面资金使用效率相对较低,另一方面,投资主体多元化后政府的筹资能力也有限,难以满足西部基础设施建设的巨额资金需求。在西部开发中,政府投资固然重要,但必须尊重市场经济的基本规律,主要投资于公共产品和公共服务领域,对于生产性投资应该以民间资本和外资为主体。从目前的情况看,民族地区主要依赖政府投资,而且都把开发投资的重点放在基础设施和生态环境建设等领域,对特色产业尤其是加工制造业的发展没有给予足够的重视,可能会导致民族地区经济的持续发展缺乏必要的产业支持,因此迫切需要民营资本和外资加大对民族地区的投入,为民族地区的发展注入活力。但民族地区的地理位置和投资环境与其他地区相差甚远,要依靠投资政策诱导民间资本和外资参与,就要有新思路、新方法和新机制,在制度、管理和政策上要大胆创新。虽然政府的直接投资行为一定程度上能带动民间投资和外商投资,但较小的投资风险更能有效地刺激投资。在基础设施建设过程中或者基础设施建设达到一定水平后,财政资金尤其是中央财政资金应该以财政贴息或者投资补贴的方式代替直接投资,可以吸引更多的民间资本和外资流向西部民族地区,只有这样才能实现政府投资的乘数效应,使财政资金发挥“四两拨千斤”的作用。

  其次,针对民族地区财力不足、公共服务水平低下的状况,现行的民族财政体制中设计了不同形式的中央对民族地区的纵向转移支付,但横向转移支付在财政政策层面却是缺位的,这不利于民族地区实现均衡财政,也将导致民族地区公共服务水平低下而影响投资环境,阻碍市场化投资机制的形成。虽然民族地区落后的生产力和经济发展水平决定了其财力不足,但其中也有体制方面的原因,如民族地区曾以资源低价外输的方式为中、东部地区的经济发展做出了巨大的隐性牺牲,如何实现“先富”带动“后富”的伟大设想,横向转移支付应该有所作为。目前如何通过完善财政立法尤其是财政转移支付立法实现均衡财政是财税法学者研究的重点问题之一,西部大开发为财税法学者进行实证研究提供了很好的平台。我国目前的情况表明,虽然近几年中央财政对民族地区的转移支付逐年增加,但由于受既定财力分配格局的限制,中央财政的横向平衡能力还不能满足民族地区发展的需要,应该借鉴德国实行纵向和横向相结合的转移支付模式。德国的纵向转移支付包括增值税分享、专项补助和无条件补助,其中增值税分享是主要的,分享比例按各州的人口数和财政能力具体确定。横向转移支付是根据各州税收能力和标准税收需求的比较,将财力较强的州的部分收入转移给财力较弱的州,并设置了一套评估计算公式与转移支付标准。此外,1995年起在德国西部开征了“团结统一税”,专门用于对东部的资金援助和投资开发。[11]这种转移支付模式使经济水平不同地区的财政支出水平差异控制在一定幅度内,对推动德国东部地区的开发起到了重要的作用,值得我国借鉴。

  最后,税收优惠政策缺乏比较优势,导致其引导投资的功能弱化。现行的税收优惠政策虽然涉及企业所得税、耕地占用税、关税、增值税和资源税等多个税种,但主要是企业所得税优惠,而且优惠程度与东部及西部其他地区相当,难以产生预期的政策效应。在市场经济条件下,税收优惠政策主要通过比较利益引导纳税人的经济行为,当某一地区的税收政策能使纳税人获得高于其他地区的利益时,作为“经济人”的纳税人具有自主决策权力和能力,他会从自身利益出发,在市场经济允许和经济效益合理的前提下做出调整,将资本投向该地区。虽然税收优惠政策不是决定投资行为的主要因素,但当其他条件相当的情况下,税收优惠政策对投资行为的影响就会凸现出来,深圳特区的建设过程足以印证这一点,可以说是政策引导投资、投资带动人才和技术一起“东南飞”,共同促进了深圳特区的发展。但是,当前国际国内形势已经发生了很大的变化,20世纪80年代实施沿海开发战略所面临的环境已经不复存在,再加上民族地区在地理位置、自然条件和投资环境等方面处于劣势,要想通过逆市场调节,引导资金和人才流向民族地区,需要中央给予更大力度的优于东部以及西部其他地区的税收优惠政策,让投资者能在民族地区做其他地方做不了的事,并且实现其预期利益,否则,不仅东西部地区之间的差距越拉越大,而且西部民族地区与西部非民族地区之间的差距也会越拉越大,最终形成区域经济发展上的双重二元结构。这种可能性在西部大开发的实践中已经初现端倪,不利于民族团结和稳定。

  民族地区不仅自然资源丰富,每个地区都有自己的特色资源,而且地处边境、有漫长的边境线,发展民族地区经济必须把民族地区的资源优势、外贸优势转变为经济优势,必须通过发展加工业、旅游业和服务业来推动民族地区的工业化进程。经济决定税收,税收影响经济。民族地区的税收优惠政策应该围绕促进其特色资源的开发、特色产业的工业化发展为目标来设计。在美国的西部开发中,曾充分利用西部丰富的土地资源推动西部开发的进程,不仅凭借“谁开发谁所有”的土地政策在西部建立了大量的家庭、农场、牧场作为西部工业化发展的社会基础和物质基础,而且拨出铁路沿线两侧10英里的土地带赠与修建该铁路的铁路公司,以此促进西部铁路建设,为工业化发展提供交通运输基础。[12]我国也可以借鉴美国的做法,通过进一步降低企业所得税税率、赠与投资者一定期限的土地使用权或者免征耕地占用税的方式引导民间资本和外资参与民族地区基础设施建设,通过资源税政策的调整促进资源深加工的本土化,通过免征个人所得税和提高民族地区津贴吸引人才。值得一提的是,在西部大开发过程中,提高资源税税率的呼声一直很高,国家税务总局也适时调整了资源税政策,但笔者认为,民族地区在资源税的征收过程中,应该区别对待资源就地深加工企业,一方面提高外输初级产品的资源税率,另一方面应将部分甚至全部资源税返还给符合一定条件的就地深加工企业,通过差别税负鼓励资源在民族地区就地深加工,以此带动民族地区的工业化发展。至于如何弥补在民族地区实施税收优惠政策而导致的财政减收,笔者认为可以借鉴德国的做法,在东部发达地区开征“西部开发税”,并且作为流转税的一种附加税来征收,以征收特定目的税的方式代替地方财政之间的横向转移支付。

  四、余论

  西部大开发可以说是舆论在前,实践在后,全国人民尤其是西部人民对西部大开发寄予了厚望。然而经过7年多的实践,西部地区并没有实现大家所期待的东部沿海地区一样的大发展,有学者因此提出了西部大开发应该告一段落,并且认为国家提出中部崛起战略很大程度上是西部大开发战略的转移。笔者认为这是一种急功近利的思想。东西部地区的差距是多种因素长期积累形成的,西部开发不可能一蹴而就,况且西部地域辽阔,国家看似巨大的资金投入到西部就像“天女散花”,不可能在短时期内产生显著效应,西部大开发应该是一个长期的战略。有学者提出,目前关于效率与公平的普遍看法和西部效率低的判断存在误解,东西部效率评价由于多方面原因被扭曲,不仅导致不公平的国民收入再分配结果,而且扭曲区域效率和导致错误的布局。[13]温家宝总理在西部大开发实施5周年发表的讲话中也明确指出,“西部大开发促进了其他地区的发展。西部地区重点工程建设所需的设备、技术等,很多来自于东部和中部地区,有效地扩大了这些地区的市场空间,促进了产业结构调整,增加了就业岗位。同时,西部地区还输出大量能源、原材料等资源,保证了其他地区经济发展的需要。这些都有力地支持了东部和中部地区的经济发展,为保持国民经济平稳较快增长发挥了重要作用。”[14]因此,要一分为二地看待以各种经济指标为载体表现出来的政策效应。西部大开发已经取得的成绩不能抹杀,但更重要的是在反思之后适时调整政策,科学的政策本身就是一种资源,一种先进的生产力。[15]目前我国区域政策工具比较单一,主要采用财政政策和税收政策,而且这些政策的稳定性和透明度并不是很高,难以支撑潜在投资者的预期利益。要保持西部大开发政策的连续性、稳定性和透明性,就要从我国实际情况出发,借鉴世界发达国家开发欠发达地区的经验,加快西部开发的法制建设,尽快出台《西部开发促进法》。在这部法律中,应该在一体化的原则下体现对民族地区的倾斜,充分保障民族地区的财政自治权。

  

【作者简介】
    段晓红,中南民族大学法学院副教授,硕士生导师,武汉大学法学院在读博士。
【注释】
  [1] 参见拙文.从民族财政体制的演变论财政自治权的法律保护 [J] .中南民族大学学报人文社会科学版,2007,(4):. 
  [2] 赵永典,李未无.从东西部地区经济差距分析西部大开发绩效[J] .开发研究,2004,(1):14-16. 
  [3] 魏后凯,孙承平.我国西部大开发战略实施效果评价. .开发研究,2004,(3):21-25. 
  [4] 李慧.西部大开发战略的政策效应评价.兰州商学院学报[J] .2006,(3),70-74. 
  [5] 靳春平,廖 涛.西部大开发对地区经济发展的影响——以四川为例[J].财经科学,2006,(6):102-110. 
  [6] 靳春平,廖 涛.西部大开发对地区经济发展的影响——以四川为例[J].财经科学,2006,(6):102-110. 
  [7]金秋.西部开发中利用外商直接投资问题研究(硕士学位论文),中央民族大学,2005年5月,第7页. 
  [8] 转引自李建春、孙忠艳、杨秀苔.外商直接投资与西部地区经济增长[J].武汉金融,2005,(2):29-31. 
  [9] 胡乃武.国外经济增长理论比较研究[M].北京:中国人民大学出版社,1990年版:32—39. 
  [10] 李远富,孙 竹.西部地区基础设施投资中存在的问题及对策[J].生产力研究,2006,(2): 150-152. 
  [11]陈志勇.促进西部经济发展的财政转移支付制度建设[J].湖北财税(理论版),2001,(6):30-32. 
  [12]参见何顺果.美国边疆史—— 西部开发模式研究[M].北京:北京大学出版社,2000年版:390-396. 
  [13] 刘世庆.体制创新是西部大开发面对的老问题和新焦点[J] .理论前沿,2006,(2):15-16. 
  [14] 温家宝.开拓创新 扎实工作 不断开创西部大开发的新局面.摘自人民网(http://politics.people.com.cn/GB/1024/3169144.html)2005-02-04. 
  [15] 参见拙文.新时期发展民族地区经济的财税法思考[J].中南民族大学学报人文社会科学版,2005,(5):58-61.
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