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海峡两岸房地产税收比较
漆亮亮

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【正文】

  目前我国大陆(为表述方便以下简称大陆)房地产税收涉及的相关税种达13个之多 。一方面显得纷繁复杂,有重复征税之嫌;另一方面又存在税种缺失,调控出现真空的问题。而我国台湾地区(以下简称台湾)的房地产税收则相对成熟且较为简明。通过比较大陆与台湾的房地产税收,无疑对我们下一步的改革有所借鉴。

  一、海峡两岸房地产税收的差异比较

  海峡两岸房地产税收差异从税种设置及具体制度上看,主要体现在以下8个方面:

  1.大陆设房产税和城市房地产税,台湾设房屋税。

  虽然均是对房产征税,但大陆的房产税和城市房地产税征税范围较窄,不包括农村地区的房产以及居民自住的房产,且有从价(原值)计征和从租计征两种方法,如执行从价计征的话则实际包含了对土地价值的征税。而台湾是按房屋现值计征,并严格将土地与房屋分开课税。私有房屋仅在规定现值以下才享受免税待遇。房屋税的税率规定得较为详尽,有法定税率和征收率之分,法定税率又分为最高税率和最低税率。台湾房屋税税率的具体情况见下表:

  台湾的房屋税税率表

  项目 法定税率 征收率

   最高 最低

  住宅用 2% 1.38% 1.38%

  非住宅用 营业用 5% 3% 3%

   私人医院、诊所、自由职业事务所及人民团体等非营业用 2.5% 1.5% 2%或1.5%

  资料来源:王建煊,税务法规概要[M].(台湾)文笙书局,2000年版,第224页。

  2.大陆设城镇土地使用税,台湾设地价税。

  大陆的城镇土地使用税是为了促进合理使用城镇土地,调节土地级差收入而对使用的城镇土地征收的税收。目前一般将其归为资源税类 ,这是一种土地使用人因使用国有土地应向国家缴纳的税种,带有地租的意味,且只针对以划拨方式取得的城镇国有土地征税,而对以出让方式取得的或三资企业的用地,则收取土地出让金或场地使用费。而台湾的地价税,是土地税法的重要组成部分,性质上属于财产税类,目的是为了平均地权。且已规定地价的土地,除依法征收田赋的土地外,均应征收地价税。税率为比例税率,并有基本税率、累进税率和优惠税率之分。

  3.大陆设农业税,台湾设田赋。

  大陆对农地的使用者(农民)不是就农地使用征税,而是征收带所得税和人头税性质的农业税,耕地占用税则是为保护耕地而向占用耕地从事非农建设的单位和个人征收的税种,实际上与该地块的农用性质无关。而台湾税法中对农业用地使用规定征收属于财产税类的田赋,且该税已于1987年全面停征。

  4.大陆与台湾虽然都设立了契税和土地增值税,但相互之间存在重大差异。

  大陆的契税对无论境内何处的土地、房屋权属转移行为均加以征收,而台湾的契税只对房屋以及为开征土地增值税地区的土地权属转移行为征税;大陆的土地增值税不仅是对自然增值征税而且对人工投资改良增值也征税,且未考虑物价变动对房地产价格的影响,其每年的收入额较少。而台湾的土地增值税不仅考虑了通货膨胀因素,而且对开发土地所得不予征税,其在地方税收入中占较大比重。

  5.大陆设土地闲置费,台湾设空地税和荒地税。

  在提高土地使用效率方面,大陆只规定了占用耕地超过2年不使用的加征规定税额2倍以下的耕地占用税,并在城市中对超过出让合同规定的动工开发日期满1年而仍未动工开发的,征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费。除此之外,对其他类型的土地则没有涉及且力度较小。而台湾对非农用地和农用地分别设立了空地税和荒地税两个税种,分别隶属于地价税和田赋。其中,农业用地在超过政府规定期限仍未使用或委托经营者,将按田赋加征1~3倍的荒地税;经加征荒地税满3年,仍不使用者,得照价收买。

  6.大陆设城市维护建设税,台湾设工程受益费。

  两者虽有类似之处,但大陆的城市维护建设税是一种附加税,不论是否受益及受益多少,只笼统将纳税人所在地划为3类(市区、县城或建制镇及其他地区),统以3税(增值税、消费税和营业税)作为税基分别地区按不同税率计征。而台湾的工程受益费作为一种规费,是由具体工程受益者直接承担的,更符合受益原则。

  7.大陆对出租或转让房地产的收入均征收营业税和所得税,而台湾只对土地改良物(房产)征税,对土地的出租或转让收入则免征营业税和所得税。

  因此,大陆和台湾相比有着严重的税负不公和重复征税现象。以个人出租私房收入为例,在大陆就要缴纳“六税一费” ,名义税负明显过重。

  8.两岸在税种设置上存在的其他差异。

  大陆有为特定目的而设立的固定资产方向调节税(目前已停征)和耕地占用税,而台湾没有;台湾有对非农用地和农用地分别设立的空地税和荒地税,但大陆没有;目前大陆正在积极酝酿开征遗产税和赠与税,而台湾早于1950年就已开征。

  二、大陆房地产税收存在的主要问题

  通过比较海峡两岸间的房地产税收,可以发现目前大陆房地产税收主要存在以下问题:

  1.租税费庞杂混乱,概念有误,不利于明晰房地产租税费体系。

  存在税费不清和以费代税的现象。前者如城市维护建设税带有费的性质;后者如土地闲置费,该费并非因提供相关服务而产生,也无需给予补偿,实质是一种典型的惩罚行为税,相当于台湾的空地税。菜地建设基金、城市维护建设基金也属于类似情况。租税费相互错位,一方面地租不到位,失去了税收的严肃性和规范性,滋长了乱收费的不良风气,另一方面导致纳税人负担过重或税负不均,加之产权关系模糊,结果是未达到平均税负、促进公平、发展经济的目的,反而造成了税基的缩小或税款的流失,使税收的产业调控功能受到很大限制。

  2.税种、税率等税制要素设置不科学,税负水平既不公平又不合理。

  (1)关于房产税。

  首先,计税依据不合理。以房产原值作为计税依据,使得税收收入与房地产价值背离;而从租计征则对其实际租金难以把握,且对经营行为征税与营业税有交叉。其次,两种计征方式产生的税负差异太大。同一宗房地产按从租计征与从价计征两种方法分别计算出的税额相差很大。按照原有的税收政策,在开征房产税的地区,个人私房出租收入的名义税负最高可达37.6%,并且个人的同一项房屋出租收入既要征收房产税,又要征收营业税和个人所得税,明显存在重复征税的问题。即使在住房租赁市场税收政策调整之后,个人私房出租收入的名义税负最高仍可达17.4%,比从价计征的税负高出太多。

  (2)关于城镇土地使用税。

  首先,税率过低,且不同等级土地之间的税额差距太小,体现不了调节级差收入的作用,对促使土地使用者节约用地,提高土地使用效益等方面的效果不明显。同时该税在性质上与地租的内涵有所重合,有重复征收之嫌。其次,企业间税费并存,负担不公平。由于只向内资企业征收城镇土地使用税,而对出让土地的外资企业收取场地使用费或土地出让金,而场地使用费或土地出让金要远高于城镇土地使用税。而且随着城乡经济的发展,许多地方城乡结合部难以区分,分设在城乡的企业由于地理位置的不同,也会产生税负差别。最后,未考虑纳税人的经营环境因素,导致不同经营方式和不同行业特点的企业间税负过分悬殊,与税收的效率原则相悖。一些减免税规定,又过多地照顾了纳税困难企业,不利于一些占地面积大而经济效益差的企业加强自身的经营核算和经营管理,影响企业间的平等竞争。

  (3)关于土地增值税。

  首先,税率尤其是第一级税率定为30%太高。较高的名义税负助长了黑市交易,或导致频繁交易、划整为零,且对划拨地和集体土地隐性交易增值的征缴也存在很大困难,大量的逃税行为导致税收收入过少,2003年大陆仅征收到37.3亿元。其次,在增值扣除额中未考虑通货膨胀和利率因素的影响;增值概念混乱,没有将自然增值和人工投资改良增值区别开来,且与企业所得税又有交叉。这些都会降低房地产开发商的利润,影响其投资愿望。最后,相关配套措施如房地产评估制度不够完善,包括地价评估、基准地价的测定等不够规范。减免规定也过少,未考虑经济落后地区的困难。

  (4)关于耕地占用税。

  首先,内外资企业的税负不公,且行业间税负差距过大。其次,征收范围偏窄并不够明确。该税种的征收范围仅限于耕地、鱼塘、园地等,而对林地、草地、养殖水面、养殖滩涂、宜农宜耕地、撂荒地等的规定不具体,使一些耕地及耕地后备资源被大量占用而得不到应有补偿。最后,税率设计欠科学。仅从人均占地的多少来划分税率,未体现基本农田与一般耕地以及不同耕地的级差收益;不同档次税额交叉部分弹性过大,没有真正拉开档次,且具体税额制定权过于分散,带有随意性和不稳定性;平均税额过低,税额幅度上下限分别为10元/平方米和1元/平方米。而据统计,大陆平均每平方米建设占用耕地征收的耕地占用税仅4元左右,不到建设投资额的1%,可见其对基建占地的制约力极其微弱。

  (5)关于城市维护建设税。

  首先,其作为附加税不是独立税种,与许多城市收取名目繁多的市政费用重复,且收入规模小,已不能满足日益发展的城市维护建设的基本需求。其次,其随3税同时附征的做法,也因3税的征管机构不一而导致征收障碍。最后,内外资企业的税负不公平,税率设计不合理,且按纳税人所在地区划分税率,收支范围不完全对应,不象台湾的工程受益费能较充分体现享用市政设施与税收负担一致的征税原则。

  (6)关于契税。

  主要体现为契税税率过高,1997年7月1日前执行的契税税率为6%,几乎等于房地产综合开发企业的全部利润率,修改后的税法虽然在名义上将税率降为3~5%,但同时增加了土地出让环节(即地租)的契税,而土地地租约占全部建房成本的30~40%,这反而相当于加大了契税的征收额度。契税水平已经超过了开发企业的利润水平,极大的增加了购房成本。这又与当前住房制度改革鼓励居民购房的房改政策导向背道而驰。虽然对个人购买自用普通住宅,实行减半征收,对城镇职工第一次购买的住房,实行免税,但同时也限制了二级市场的发展。

  (7)关于遗产税和赠与税。

  由于大陆尚未开征遗产税和赠与税,因此仅仅对购买取得的不动产征收契税,而缺乏对继承和赠与取得不动产实行规范和调控,反映了税收体系尚不健全。

  3.相关的辅助配套制度不健全,税收征管难度大。

  房地产税收中的房产税、城市房地产税和土地增值税的征收需要对房地产的价值进行评估。如果考虑到将来可能的税制改革,需要进行财产评估的税种和数量会更多。而大陆的房地产评估业起步较晚,既不规范也不成熟,从业人员素质也亟待提高。房产评估制度作为房地产税收的主要辅助配套手段还很不健全,目前还无法帮助实现房地产税收的顺利征收。此外土地管理制度的不健全,也容易给征收工作带来较大困难,使名义税负和实际税负出现较大差别。

  三、大陆房地产税收的改革方向

  针对上述问题,面对入世后的挑战,大陆的房地产税收应考虑从以下方面进行改革:

  1. 明确租税费概念,理顺租税费关系,加强其宏观调控职能。

  规范房地产的租税费体系应该在明确各自概念的基础上理顺关系。就包括:将土地闲置费改为土地闲置税或空地税;将本质上属于地租范畴的土地使用费(场地使用费)纳入地租体系中;废除“集体提留”,引入“农地租金”的概念;将土地出让金正名为土地批租金。

  2. 借鉴台湾房地产税收经验,规范和修订现行税种。

  (1) 将房地产税全部纳入地方税权,并对现有税收进行调整和改革。包括:房产税应该目前从价计征和租计征的办法统一为从价计征,并按房屋评估现值征收,税率可取2%~5%;土地使用税应取消,因土地价值已体现在房产价值之中;城乡维护建设税应变为独立税种,以营业额为计税基础,税率取1%~5%为宜;土地增值税应通过评估土地的自然增值来征收。以集体土地为对象的农地使用税税种,减少其它不合理分配和摊派,真正减轻农民负担。在城镇,增设空地税对城镇空地征税,达到提高土地利用效率的目的。在农村,取消农业税、完善耕地占用税,并增设土地荒芜税,以加大现有税制的农地保护程度。并在完善财产税的基础上,尽快开征遗产税和赠与税。

  (2) 实行国民待遇,统一内外房地产税收。包括:将城市房地产税并入房产税;所得税应将企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税合并,税率略降;将土地使用税和土地出让金统一为土地批租金;在税收优惠上,应对同一税种内的不同主体一视同仁。

  3. 完善辅助配套制度,以实现房地产税收的顺利征收。

  (1)土地管理制度的改革。应尽快将存量土地中的划拨用地纳入有偿使用的轨道,并严格规定划拨用地的使用范围,逐步减少以划拨方式供地的比例,使国有土地所有权以地租的形式得以充分体现,以加强国家对土地一级市场的垄断,从而避免土地市场的失控。还要加大出让用地中招标和拍卖所占的比重,尽可能减少人为因素对地租量的影响,使地租能够准确的反映土地市场的供求状况,便于政府及时掌握和分析土地市场的有关信息,以引导土地市场健康、有序的发展。

  (2)建立和健全房地产评估制度,规范房地产评估行业,加强对其管理,以服务于房地产税收的征管。

  

【作者简介】
    漆亮亮,厦门大学公共事务学院。
【参考资料】
    [1]王建煊,税务法规概要[M].(台湾)文笙书局,2000年版。 
  [2]蒋晓蕙,财政税制国际比较[M].中国财政经济出版社,1996年版。 
  [3]彭翊、吕萍,两岸间的地税比较与改制探讨[J],中外房地产导报,2002(4). 
  [4]丁芸、马洪波,论我国房地产税收制度的建立和完善[J].首都经贸大学学报,1999(5). 
  [5]漆亮亮,财产课税计税依据的国际比较[J].涉外税务,2003(3). 
  [6]漆亮亮,财产课税税制要素的国际比较[J].涉外税务,2003(9). 
 
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