2．出口退税立法的条件成熟吗？

　　虽然，在介绍出口退税立法现状时，把部门规章也纳入了立法的研究范围，但是，部门规章的合法性并不充分。正如制定《立法法》时的解释所言：“之所以（将部门规章）纳入立法调整范围，有两点考虑：一是规章存在问题比较多，必须有所规范。不将其纳入立法法，使之处于缺乏规范的状态，不利于加强对规章的规范，不利于维护国家法制的统一。二是不利于明确规章在整个国家法律体系中的地位，无法对规章如何适用进行规范。”[9] 为了方便研究，我们把出口退税方面的部门规章统称为“立法”，然而根据税收法定原则以及狭义的“法律”定义，出口退税仍停留在“经济政策”层面，距离法律化还很远。

　　一般而言，经济政策是经济立法的前提，经济法是经济政策的法律化，是经济政策有效实施的法律保障，通过法律的形式把政策目标、工具、内容规定下来，有助于更好地协调各类政策工具之间的关系，更好的发挥其整体调控作用。[10] 政策是制定法律的前奏，但并不是所有的政策都能够上升为法律，基于法律对于稳定和秩序的价值追求，只有那些经过实践检验具有正确性、相对稳定、较为成熟的政策才可能被法律化。

　　在我国，根据税收法定原则，税收政策的法律化应特指由最高立法机关——全国人大及其常委会——制定税收法律。然而，我国立法领域的一个突出现象是政府部门大量行使立法权，行政主导立法，经济政策的法律化过程显得特别漫长，通过授权制定的行政法规和部门规章上升为法律同样久拖不决。税法领域尤甚。1984年和1985年，为适应改革开放之后工商税制改革的需要，全国人大常委会两次授权国务院在财税领域可以制定暂行条例，并且规定在条件成熟时将之上升为法律。《立法法》第11条进一步规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”然而，此授权延续至今，十几部暂行条例暂行达20年之久，再授权的部门规章不计其数，始终无法上升为法律。之所以如此，一个客观原因是作为最高立法机关的全国人大及其常委会立法力量薄弱，难以在短期内完成繁重的立法任务，为了适应改革和发展的要求，不得不授权国务院代为行使立法权。然而更重要的原因是税收政策法律化的条件始终不够成熟，税制改革的道路似乎没有尽头，各项政策要翻来覆去地调试以适应纷繁复杂、瞬息万变的形势要求，立法在维护法律稳定和适应改革发展需要之间进退维谷、望而却步。可以说，在我国这样一个转轨经济的国家，各项改革还处于试错阶段，税收立法进程的缓慢是情有可原的。然而，我们也不可忽略这样一个现实，经济政策、部门规章和行政法规之所以大行其道，除了其相比于法律更具有应急性、灵活性、易变性，更有助于保障效率外，因缺少立法和司法方面的审查、监督和制约机制，其约束力根本不比法律差，作为政策、规章和法规的制定和执行部门从中既可以获得更大的自由裁量权，还可以达到其政策目标，根本没有动力去努力创造成熟的条件，积极推动法律化进程。税收立法举步维艰。

　　对出口退税的立法条件进行分析，不仅制定法律的条件不成熟，即便修改《增值税暂行条例》的条件也不具备。

　　（1）立法体制和经济体制改革的大背景决定了税制的法律化还需要一定的时间。一方面，作为国家立法机构的全国人大及其常委会立法力量的充实和立法技术的提高不是一朝一夕即可实现的，需要一个过程。另一方面，我国经济在相当长的时间内仍将处于转轨时期，改革的广度和深度都在不断拓展，法律的稳定性在一定程度上无法适应形势的变化。在我国现阶段，尤其需要“正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。法律的特点和本质是‘稳定’；而改革的特点是‘变革’，是要突破原有的一些体制和规则。所以，立法工作一方面要及时把改革中成功的经验用法律形式固定下来，对现有法律中不适应改革开放和现实生活需要的规定及时作出修改，为改革提供可靠的法制保障；另一方面要注意为深化改革留下空间，把法律的稳定同改革的变革有机结合起来。”[11] 因此，行政主导税收立法的局面短期内还无法改变。税制的法律化还需一段不短的时间。

　　（2）我国出口产品的竞争力不足不能满足立法的要求。无论再怎么强调出口退税的中性，“促进产品出口”已成为出口退税的题中应有之义。外贸出口形势的变化成为出口退税机制改革的主要动因之一。对外开放20多年，我国经济的外贸依存度不断提高，然而出口产品的科技含量以及附加值一直比较低，比较优势始终存在于价格上。近些年来，由于东南亚国家的出口产品与我国同构，而其劳动力成本比我国还要低，我国产品的价格优势受到极大挑战，出口企业的利润空间越来越小，出口退税成为出口产品价格优势的重要组成部分。产品出口抵抗国际竞争风险的能力比较弱，一有风吹草动，出口形势就会发生变化。一 ...更多