第二节 出口退税的程序设计

　　一、出口退税程序的目标模式、基本原则及制度

　　程序在最一般的意义上是指事情进行的先后次序。在法学中的“程序”是与“实体”相对应的一个法律形态。现代法律程序可以划分为立法程序、司法程序、行政程序和法律监督程序等。有关税收法律关系曾长期存在着“权力关系说”和“债务关系说”的争论，其实这两种观点分析问题的角度是不同的：“债务关系说”强调在抽象的层面上纳税人与国家之间是一种公法上的金钱债务关系，国家是债权人，纳税人是债务人；而“权力关系说”强调在具体的税收征收过程中，国家与纳税人之间的征纳法律关系具有行政权力关系的性质，更侧重于税收的征收权与征收程序[26] ，因此这里所研究的出口退税程序在性质上属于“权力关系说”意义上的行政程序。出口退税程序规范是以出口退税的运行活动为调整对象，对税务机关和纳税人在出口退税运行活动中的权利（权力）和义务进行配置的规范。由于这里意旨所限，我们将以非诉讼形态的出口退税程序为研究对象，[27] 并将主要以“管理性”规范[28] 作为中心。

　　（一）出口退税程序的目标模式

　　现代程序法除了具有相对于实体法的工具价值外，它自身还是一种具有独立价值的实体。具有独立的作为目的的内在价值，即程序本身，而不是结果，具有符合程序正义要求的内在属性——程序的正当性、合理性，这就是独立于程序结果的具有目的意义的内在价值，与结果的公正性价值具有同等意义。[29] 此外，程序还应具有符合经济效益要求的次级价值[30] 。行政程序法的两个基本价值目标是公正与效率，既要保障相对人在行政程序中的权利，又要保证行政管理的效率。公正与效率具有一定的对抗性，但也并非互不相容，“公正的程序规则可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度地提高行政效率”。[31]

　　出口退税程序的目标模式是指程序设计者根据自己的需要和对出口退税程序的固有属性的认识所预先设计的关于出口退税程序体系和内容的理想结果。目标模式的选择体现了程序设计者的价值取向，并确定了出口退税程序的基本架构。因此，目标模式是设计出口退税程序时必须首先要解决的问题 [32] 。目标模式分为权利模式与效率模式两类，权利模式以公正为核心，而效率模式以保障行政过程效率为中心。出口退税程序设计目标模式应从目前偏重于效率模式向权利与效率并重的模式转变。我们“既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择权利保障模式，忽视提高行政效率和保障行政管理的顺利进行。在对各种程序制度和规范的设计上，尽可能做到二者兼顾，既有利于控制滥用权力和保护公民权益，又有利于提高行政效率。这样的行政程序立法目标模式就不是完全的效率模式，也不是完全的权利保障模式，而是一种介于两者之间的中间模式”[33] ，又可称为“并重模式”。

　　（二）出口退税程序设计的基本原则及制度

　　基本原则是介于价值取向与具体原则和制度之间，起联接和沟通作用的“桥梁”。出口退税程序的基本原则是指贯穿在出口退税程序规范始终的，统帅和支配出口退税程序规范的基本准则，主要有公正原则、公开原则和效率原则。

　　出口退税程序公正原则是法律正义价值的体现，指出口退税机关在出口退税过程中，要在程序上平等的对待相对人，不能有不平等和偏见。出口退税程序公开原则是指出口退税机关在出口退税过程中应通过一定的制度让有利害关系的相对人了解有关情况的原则，是政务公开在出口退税程序中的体现。出口退税程序效率原则是指在出口退税过程中出口退税机关在满足保障相对人权利的同时尽可能提高出口退税程序的效率。

　　行政程序法上体现公正原则的主要包括回避制度、听证制度、案卷排他制度、职能分离制度和禁止单方解除制度等，以“自然正义”为中心的听证制度是公正原则的核心制度；体现公开原则的主要包括告知制度、阅卷制度和表明身份制度等；体现效率原则的主要包括时效制度、简易程序、格式化和代理制度等，其核心制度是时效制度。[34] 这里主要按照出口退税的一般操作程序对较有争议或者亟待确立的若干制度进行研究，而对有关整个行政程序法体系的基本制度问题以及出口退税程序中少 ...更多