（二）预算管理体制设计

　　与建立社会主义市场经济相适应，我国外贸经营主体已经多元化，外贸经营市场化、自主化。但是出口退税指标却一直经全国人民代表大会审批预算后，由政府财政部门按指标计划分配，分配的标准缺乏规范性和科学性。在各地指标分配不合理，导致了地区之间的不平衡，出口贸易的市场化与退税指标的计划管制之间的矛盾越来越突出。一直以来，我国控制出口退税规模在很大程度上依赖严格的退税指标管理，退税指标主要是依据年度财政状况而定，而不是根据出口增长的实际需要确定的。由于我国财政状况一直以来都比较困难，安排用于出口退税的财力明显不足。结果造成，每年的退税指标弥补上年的结转额后就所剩无几了，因而退税款愈积愈多。这种指标化管理是传统计划经济体制下“审批经济”、“指标经济”在出口退税领域的延续。它违背了税收法定原则和市场经济的客观要求，破坏了税法的严肃性。这种制度实行的另外后果是为政府有关部门“寻租”创造了条件，增加了中央政府与地方政府“谈判”的成本；[8] 形成了正式公布实施的规则与实际发挥作用的“潜规则”之间的巨大反差。[9]

　　为了适应完善社会主义市场经济的要求，应当改革出口退税指标化预算管理制度。最终目标是按照出口退税的运作方式决定是否采取预算指标管理，实行与外贸出口动态均衡的按需办理的弹性管理；在预算中将征退挂钩，建立专项预算制度，在预算不足时，要追加预算以保证足额退税，履行国家在出口退税法律关系中的退税义务。还有一种相对缓和的方式可供选择，即设立约束力不很强的预算项目，如果实际退税超过预算，若在一定的额度之内（比如20%），可由财政部在法律授权范围内自行调整，如果超过额度，则需要经由全国人民代表大会或者其常务委员会的批准方可安排超预算的退税额。[10]

　　在国外，意大利，希腊和土耳其在预算安排中，对“免抵”税额并不列入出口退税预算，“免抵”税额没有预算指标，将其纳入增值税的日常管理当中。“免税”和“先征后退”不但有指标控制，而且还需列入财政预算支出栏目。如果以后指标不足，则可以追加，确保退税资金。在英国和马来西亚，由于采取了“免抵退”为主的出口退税运作方式，所以其每年的财政预算不必对出口退税单列计划。每年出口退税申请，实际是多少就退多少，没有指标的限制。希腊由于在较大范围内采取“免税采购”的出口退税运作方式，所以对每年的出口退税有计划指标控制，并列在每年财政预算的支出栏。但当指标不够用时，可以从别的财政支出项目中挤出资金以确保退税。印度由于采取的退税方式是有条件的“免税采购”和“先征后退”，所以其每年的财政预算都对出口退税列出预算指标。但是当退税指标不够用时，按照法律的规定，可以在年底修改预算，追加出口退税指标。由上可见，各个国家采取的出口退税运作方式决定了出口退税是否列入财政预算，但其共同之处在于，出口退税预算指标并不影响退税进度，只要有退税申请就必须按规定退税。[11] 综上，这里在全面考察各国出口退税预算制度的基础上，认为是否采取预算指标管理与欠退税款无必然的因果关系，因此未接受很多学者提出的取消出口退税指标化管理的意见，而是要对其进行根本上的改进，使其具有科学性和可操作性。彻底改革出口退税预算指标化办法，从法律上确保出口退税支出在国家预算支出中的地位，依法保障出口退税资来源的落实。

　　因为按照出口退税的运作方式决定是否采取预算指标管理是个渐进的过程，所以现阶段应该采取现实的过渡性措施，逐步改进现在实行的出口退税指标化管理方式，使之更科学、更规范。并且由财政部发行短期的特种国债以弥补退税的资金缺口，专款专用，可以考虑免征投资者的个人所得税和印花税。这里存在着一个我国国债规模增大的问题。由于财政欠退税问题已久，所以在国内出口企业，财政和银行之间形成了财政欠企业，企业欠银行的局面。为了缓解这一问题，2001年8月24由中国人民银行、对外贸易经济合作部、国家税务总局联合颁布了《关于办理出口退税账户托管贷款业务的通知》。尽管出口退税账户托管贷款是出口企业向银行借款，但这肇始于国家拖欠出口企业退税款，而该借款也恰恰是以出口企业对国家享有的债权为担保的，一旦出口企业无法清偿债务，国家也必须实际支付退税款来实现银行的债权。因此，从另一个角度来看，国家是出口退税账户托管贷款的最终也 ...更多