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第二章 中国出口退税制度述评(九)
刘剑文主编

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【关键词】出口退税;问题;立法
【正文】

  第三节 中国出口退税制度存在的问题

  

   自1984年实行出口退税以来,出口退税在鼓励外贸出口、优化经济结构、促进经济发展中都发挥了积极的作用。但从出口退税制度在实践中的实施效果来说,仍存在诸多问题,极大地制约了其应有的制度价值的实现。

  一、出口退税立法保障不足

  从1984年开始实行出口退税制度至今,我国已初步建立了出口退税的法律制度体系,力图以法律的形式规范出口退税的实施。但遗憾的是,出口退税政策的制定与实施仍缺乏相应的法律规范的支持,政策灵活有余而稳定不足,适应性有余而规范性不足,法律规制在出口退税政策的制定与执行中的作用难以发挥。

  (一)出口退税立法权有待规范

  1994年,国家税务总局制定颁发了《出口货物退(免)税管理办法》,对新税制条件下出口货物增值税和消费税的退税或免税作出了较为详细的规定。随后,又多次颁布了一系列的通知和规定,对该管理办法进行了补充、修改和调整,形成以行政规章为主的出口退税制度。从当前我国出口退税的立法来说,关于出口退税的法律少之又少,除了在《增值税条例》和《消费税条例》中对出口退税有零星的规定外,出口退税制度是以大量的财政部、国家税务总局、对外经济贸易部等部门分别或联合作出的规定、通知、批复等规范性文件为基础建立起来的,甚至税务机关的行政解释也成为出口退税的重要法律渊源。

  由于出口退税制度立法层次低,对其进行调整只需国家税务总局在部门内进行,而不需要经过全国人大和国务院批准。国家税务机关在调整出口退税制度上获得了巨大的权力,而这种权力是很少受到限制的。以2003年的出口退税制度改革为例,2003年的出口退税改革将出口退税的资金来源由原来的中央财政负担改为出口退税增量由中央财政和地方财政共同负担。对出口退税制度的这一调整,实际上是对中央和地方的财政权在一定范围内的重新分配,对国家的财政收支体制将产生重大的影响。根据立法法的规定,财政、税收的基本制度应由全国人大或全国人大常委会制定法律或授权国务院制定行政法规。但实际上,无论是国务院还是国家税务总局,在制定出口退税的相关制度或对出口退税范围、出口退税率进行调整时,不但欠缺相应的法律授权,其立法的权限更是不受任何拘束。虽然由此保持了出口退税作为财政政策的灵活性和适应性,可以由税务部门及时根据经济发展情况及时做出调整,但由此出口退税的制度或政策的制定者的权力得以无限扩大,政府及其财政部门可以按财政状况决定退税率和退税时间,带有很大随意性[6] ,其所制定的规范性文件法律安定性和可预测性难以得到必要的保障,政策透明度和可预测性差,更给出口企业增加了不可预测的经营风险和法律变动风险。

  根据《立法法》第72条的规定,涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。由于货物出口涉及外经贸、进出境检验检疫、海关、外汇管理、银行、税务等多个部门,各个部门均是单独立法,联合立法或提请国务院制定行政法规则很少。各部门在制定政策时均从本部门实际出发,信息流通不畅,相互沟通少,所出台的政策之间的关联性、协调性差,甚至存在矛盾和冲突,进一步加剧了出口退税制度的规范性的弱化,更使出口企业在适用法律时无所适从。

  有学者认为,我国当前出口退税立法存在形式与实质上的双重不合理性,不仅相同文件发布主体不同,重要事项的发文主体反倒较低,更存在诸多的任意处分纳税人权利的现象。[7] 税收立法权的滥用 ...更多

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【注释】
  [6]参见俞光远、蔡巧萍:《改革和完善出口退税机制,促进外向型经济的持续快速发展》,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第4卷),法律出版社2003年版。 
  [7]参见翟继光:《出口退税政策合法性分析》,载刘剑文主编:《财税法论丛》(第4卷),法律出版社2003年版。 
 
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