（三）土地增值税法律问题研究

　　为了规范房地产交易秩序，合理调节土地增值收益，促进房地产市场健康发展，1994年国家出台了《土地增值税暂行条例》，开征土地增值税。但是，随着经济的发展，经济环境的变化，现有土地增值税问题日益显现，土地增值税立法与经济现实的冲突加剧，如果不作适时调整，土地增值税不但不能发挥税收的经济杠杆作用，还将会阻碍经济的发展。对于土地增值税的改革方向有两种观点：一是取消土地增值税，二是暂停征收土地增值税，留待立法重新设计后开征。国家税务总局在新一轮税制改革中选取的方案是暂停征土地增值税。[44]

　　1．土地增值税改造的必要性

　　开征土地增值税的深层原因是80年代末期房地产市场失灵。具体表现为以下方面：（1）土地供给计划性不强，有些地区国有土地使用权出让、转让失控，成片批租过量、价格偏低。（2）盲目设立开发区，占用耕地过多，而开发利用率偏低，造成“晒地皮”现象。（3）房地产开发公司增长过快，房地产投资开发规模偏大。（4）房地产市场机制不健全，行为不规范，“炒买炒卖”土地盛行。（5）房地产开发结构不合理，房地产供给中高档写字楼、高档宾馆、别墅比例过高，中低档住宅比例偏低，而高档楼宇因超出社会一般消费能力也呈过剩态势。上述问题表明，当时我国房地产市场过热，泡沫经济出现凸现，不仅浪费了国家宝贵的土地资源，加剧了资金市场的紧张状况，扰乱了金融秩序，使国家的产业结构失衡，而且由于缺乏必要的经济调节手段，使得“炒买炒卖”房地产的巨额利润大部分落入单位和个人的腰包，加剧了社会分配不公，也造成国有土地资产收益大量流失，影响了整个宏观经济的正常运行。为有效矫正房地产市场失灵，强化政府的宏观调控，国家开征土地增值税，并以较高的税率试图达到短期内有效调控房地产市场的目的。土地增值税的开征确实达到了预期的立法和政策效果。但是，经过十多年发展，我国房地产市场发生了重大的变化。随着社会关系的变化，国家宏观调控的手段和目标也应随之调整。土地增值税在土地市场关系发生变化情况下，需要重新做出法律安排。

　　首先，同1994年土地增值税立法背景相比，现行房地产市场形势发生了显著的变化。1992年至2003年，房地产市场经历了三个阶段：过热阶段到萧条阶段再到快速发展阶段，2004年，由于国家调控房地产的宏观政策，虽然部分地区地价和房价上涨过快，但房地产市场总体趋于规范，房地产开发企业利润趋于正常空间。

　　其次，政府宏观调控的能力逐渐增强，调控方式增多，不再局限于税收调节手段。例如，在部分地区出现房地产投资增长过快的现象后，国土资源部在2003年2月发出《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》；中国人民银行于2003年6月出台了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》；国务院在2003年8月发出《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，中央政府已利用宏观调控手段引导房地产市场走上健康发展的轨道。地方政府通过招标出让土地，增加土地供应量等手段调节房地产市场价格。

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