（三）“改”的方面

　　1.《预算法》和《预算法实施条例》的修改

　　作为拟制定的《部门预算实施细则》的母法，《预算法》的修改势在必行。也只有对《预算法》做出适合部门预算要求的修改，部门预算制度才在真正意义上获得了立法支持。

　　第一，应明确实行“收入按类别、支出按部门、部门以下再按功能及经济性质设置款、项科目”的中央预算科目体系。尽管我国《预算法》第4条规定：“中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。”但该条款具有模糊性，极易引起歧义。且不论收入按类别、支出按功能分类的传统政府预算对该条款的漠视与践踏；即使是试编部门预算的这几年，部门也只是作为款项等二级预算科目而存在，部门预算甚至只是中央预算草案的一种“附属”。因而，不仅要在《部门预算实施细则》中规定新的预算收支科目，更应在《预算法》中予以明确。

　　第二，修改《预算法》第19条之“预算收入”的内容，将预算外收入“冠冕堂皇”地列入“预算收入”之范畴。尽管我们对预算外收入的界定一直都是“财政资金”，但现行预算法制却将其分割在外，使其“另类独行”。如果在《预算法》中做出归并预算外收入的权威规定，可以说是我国财政预算体制改革中的一个具有划时代意义的“里程碑”。

　　第三，修改《预算法》第25条之“基数增长法”的规定，明确政府预算按部门编制，采用零基预算方式。当然《预算法实施条例》第16—17条有关“基数增长法”的规定也应予以修订。

　　第四，按照我国《预算法实施条例》第24条第1款的规定：“国务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖市政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。”尽管编制部门预算的“二上二下”之程序各有相应时间要求，也在近几年部门预算改革中予以实施，但在《预算法实施条例》中却仅反映了“一下”的时间要求，使得其它环节于法无据。因而应对上述条款予以补充，使其能客观反映部门预算编制程序之全貌。

　　第五，加大部门预算的透明度。“政府预算法治化的实质，是全体社会成员对政府行为的约束、规范与监督。”[30]因而提高部门预算的透明度，将各部门的所有收支（当然应包括某些例外情况）对社会公开，不仅是世界银行和国际货币基金组织等世界性经济组织对各国提出的一个共同要求，更是我国部门预算制度发展完善的必经之路。“强调部门预算透明度是政府廉明的一种保障，也是促进政府预算效率的一个必不可少的要求，是政府负责任的一种信号，是政府对市场主体地位认可的一种表现，它肯定了公众对政府预算的知情权，为公众监督创造了条件。”[31]针对部门预算透明度的提高要求，笔者建议应在预算法中规定政府部门公布预算的时间、程序、内容以及相应的法律后果。

　　最后，《预算法》应针对部门预算建立分项审批制度，以使部门预算的人大审批工作落于实处。长期以来，我国政府预算的人大审批环节是学界公认的“弱项”，由于相关法律条文规定简单、政府预算长期编制较粗、人大会议制度的期限限制以及人大代表素质的参差不齐，使我国政府预算的人大审批制度流于形式，不仅不能很好地发挥人大监督之功效，甚至不及政府监督预算功能之一二。而在推行部门预算改革的这几年，由于前文所述之原因，人大仍然仅在形式意义上“批准”中央预算草案，可部门预算甚至连这种象征性意义的“批准”都没有，至于对部门预算的有效监督更是徒呼奈何了。部门预算之所以要求编制综合性预算，将预算内外收入都纳入预算管理，最根本的目的就是使预算的科学性和透明度大为增加，从而便于人大发挥审查监督之功能，并进而形成科学编制——人大监督——便于执行之良性循环。如果前述部门预算改革之美好设想都能成为现实，却偏偏在预算审批环节“掉链子”，岂不是虎头蛇尾，使部门预算改革功亏一篑？因而，针对部门预算的要求适时改革我国现行的预算审批制度已成为当务之急。

　　至于如何完善我国的预算审批制 ...更多