（二）“立”的内容

　　所谓“不废不立”，在着手清除部门预算改革的绊脚石之同时，我国应着手制定一部《部门预算实施细则》，对部门预算制度的各个具体方面做出细致的规定。要完善部门预算制度，最根本的措施就是从法规层面上对其作详尽的规定，这样才能改变现行部门预算实践中“约束软化”的现状。毕竟我国部门预算改革的推行是不能依靠每年财政部的相关“通知”甚至一些政策规定来完成的，这与我国大力宣扬的“依法治国”之理念也格格不入。也许有人会质疑为何不通过修改预算法的相关规定以发挥对部门预算改革的指导作用？《预算法》毕竟是我国预算法制的“母法”，只适合于对部门预算制度做出一些原则性规定，在一部法律当中搀杂太多技术性或实务性条款也不太符合法律之面貌。通过制定《部门预算实施细则》，使其在《预算法》的原则性指导下发挥对部门预算改革的全面导引作用，可使二者互为补充，相得益彰。具体而言，《部门预算实施细则》应包括如下内容：

　　1.总则部分

　　总则部分是一部法规的“首脑”，发挥着总纲之作用，需要对部门预算制度的最为根本、原则的内容做出规定。

　　第一，部门预算的定义。主要应包含三个方面：“一是将部门作为预算编制的基础单位，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基础单位编起；二是财政预算落实到每一个具体的部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；三是‘部门’本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级会计预算单位为预算部门。”[20]

　　第二，部门预算主要包括一般预算和基金预算。一般预算由一般预算收入和一般预算支出组成。一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；一般预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出，包括基本支出和项目支出，基本支出又可分为人员经费和日常公用经费。而基金预算收入是指部门按照政策规定取得的基金收入。基金预算支出是指部门按照政策规定从基金中开支的各项支出。

　　第三，部门预算的编制实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数，要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核，汇编成部门预算建议数，上报财政部门（“一上”）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（“二上”）；财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成本级财政预算草案，报经同级人民政府审批后提交人代会审议，并根据人代会批准的中央预算草案批复部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算并负责具体执行（“二下”）。

　　在上述内容中，尤其应注意两个方面：其一，将各项程序的时间标准要一一列明，如每年9月20日前各部门上报预算建议数、10月15—25日财政部及国务院审核部门预算、11月25日前财政部下达预算控制数、12月10日前各部门正式报送部门预算、12月28日前财政部将汇总的中央预算草案上报国务院、第二年1月15日前预算工委“预审”政府预算、2月人大财政经济委员会进行初步审查等。至于人大审批预算及批复预算的时间要求，由于《预算法》已有明确规定，就无须在《部门预算实施细则》中再行规定了。其二，应明确中央预算草案由部门预算所构成，部门作为一级分类方式，舍弃按功能编制政府预算的传统（具体原因下文详述）。

　　2.预算收支科目体系的设置

　　所谓“预算收支科目体系”，是预算指标体系的法定名称，是按预算收支的性质和内容划分政府预算收支的总分类。一般分为预算收入科目和预算支出科目。科学地制定、修订和正确运用预算科目，在预算管理工作中占有重要地位。而我国传统的收入按类别、支出按功能分类的预算科目体系是在计划经济体制下逐步形成的，是旧体制的产物，存在预算分类较粗、相互关系不清、不利人大审批等弊病，因而饱受学者攻讦。其已不适应我国市场经济发展和财政职能转变的客观要求，更不适应部门预算编制改革的必然趋势。因而我国有学者建议，应将预算科目体系变更为“收入主要按经济性质分类，支出分别按功能和经济性质分类”。此外，“设置部门预算科目时，应按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置。将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。”[21]该观点也得到了国内许多学者的赞同。[22]

　　可以说上述观点即是我国现行部门预算改革之作法的体现。我国的预算科目体系分为类、款、项、目等级次。1998年财政部对传统的预算收支科目作了较大范围的修订，将新预算科目设置为一般预算收支科目、基金预算收支科目和债务预算收支科目，但未对收入按类别、支出按功能分类之框架做出大的修正。为了因应部门预算改革细化预算编制的要求，2002年财政部对政府预算科目的目级支出科目进行了调整，将原一般预算支出中的12个目级科目修改扩充并细化为44个 ...更多