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部门预算的缺陷分析与法律构建(一)
徐杨

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【关键词】部门预算;法律建构
【正文】

  目 次

  一、部门预算制度的缺陷分析

  (一)立法上的模糊

  (二)观念上的误区

  (三)方法上的落后

  (四)体制上的障碍

  (五)技术上的制约

  二、部门预算制度的法律构建

  (一)“废”的对象

  (二)“立”的内容

  (三)“改”的方面

  

  早在1999年6月,审计署代表国务院在第九次全国人民代表大会常委会第十次会议所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人民代表大会常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作,并提出了细化预算内容,报送部门预算的意见。为此全国人民代表大会预算工作委员会具体要求财政部2000年在向全国人民代表大会提交中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料,要报送部门预算。财政部也于1999年9月20日下发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》,提出从2000年起试编部门预算。[1]2000年2月底,财政部代表国务院向全国人大提交2000年中央预算草案和教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个试点部门的部门预算,获得全国人大的批准。从此,部门预算正式步入中国历史舞台。但在编制部门预算的四年多时间中,部门预算并没有被很好地付诸实施,甚至存在“名不副实”之现象。有鉴于此,笔者拟通过对现行部门预算制度之缺陷的深入剖析,从法律构建及配套改革之层面分别阐述部门预算制度的改进方向及完善措施,希望能为部门预算制度的发展提出中肯的意见。

  

  一、部门预算制度的缺陷分析

  从2000年开始试编部门预算起,部门预算制度在我国已走过了四个年头。不可否认,其对于细化预算编制内容、增强预算的完整性和综合性、加强对预算的管理及优化支出结构等方面有着传统复式预算所无法比拟的优势,但在实践中也暴露出不少问题。我国有学者曾提出,规范的部门预算应符合以下要求:“一是高度的法治性与实施主体法治的高度自觉性和自律性,以及与之相适应部门预算的编制、执行、审核、监督相分离;二是科学合理而稳定的机构设置;三是科学完善的预算支出标准和项目定额标准;四是科学的操作方法及流程;五是高素质的人才队伍及先进的管理手段。”[2]但我们不无遗憾地发现,针对上述标准,现行部门预算似乎“一无是处”,既没有在法律上得到相应明确的定位,在实践中的试行也是千疮百孔,甚至有南辕北辙之嫌。

  (一)立法上的模糊

  由于我国长期实行“人治”之传统的根深蒂固,导致在社会经济生活中“有法不依、执法不严”的现象十分严重,更遑论与财政管理体制有着千丝万缕联系的预算法制了。部门预算改革的推行虽然是深化财政体制改革、构建公共财政框架、完善预算管理体制的顺天意、应民心的趋势所在,也不免为其所累。尽管我国有学者将合法性原则列为部门预算五大基本原则之首[3],也不过是学界对现行部门预算的美好愿望和无奈呼吁罢了。

  1.立法的“摆设”

  其实部门预算早已有之,正如我国有学者所提出的那样,“部门预算并非新近才提出来的,它在我国现成的预算法规体系中早有定论,只不过是缺少了部门与单位在实际运作上的具体规定细则和没有在财政实践中推行罢了。现在,中央要求实行部门预算,只不过是将原来已有但却没能贯彻下去的规定进一步落实到位而已。”[4]

  我国现行预算法的第4条第1款就规定:“中央政府预算(以下简称中央预算)由中央各部门(含直属单位,下同)的预算组成”;第5条第3款规定:“地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位,下同)的预算组成”;第6条规定:“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。可以说部门预算在我国早就于法有据,只不过是一个尘封多年、被人遗忘的“摆设”而已。综观我国传统政府预算,无不是收入按类别、支出按功能的编制形式,预算法的编制部门预算的规定早就被抛诸脑后。我国预算管理体制的母法,实施多年的预算法中的特定条款居然为人所视而不见,到头来却要依靠财政部下发的《关于改进2000年中央预算编制的通知》来予以执行,真是一种对“人治”传统的极大讽刺。可以想象的是,当前我国学界在振臂高呼“强化”部门预算而非“推行”部门预算的口号时,是一种多么矛盾而又复杂的心情。

  2.立法的滞后

  前文已述及,我国现行部门预算制度是通过财政部每年下达一个“关于编制中央部门预算的通知”来实施的,而我国预算法中虽有部门预算的原始规定却无相关具体的执行措施,导致部门预算的推行过程中政策与法律的不可协调。一方面是作为预算法制权威的预算法规定陈旧,未能有效指导部门预算的实施;另一方面是财政部的通知大行其道,积极推进部门预算改革。“依法治国”的观念早已深入人心,法律的权威性也毋庸质疑,但在推行部门预算制度如此巨大的改革面前,不通过修订预算法的方式而 ...更多

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【作者简介】
    徐杨,武汉大学法学院经济法专业2002级硕士研究生。
【注释】
  [1]参见财政部副部长楼继伟于1999年9月29日在中央各部门2000年部门预算编制工作会议上的讲话。 
  [2]于海峰、姚凤民:《规范的部门预算与部门预算的规范》,载《内蒙古财经学院学报》2003年第2期。 
  [3]这五项原则分别为合法性、真实性、稳妥性、重点性、完整性。参见郑建新:《中国政府预算制度改革研究》,中国财政经济出版社2003年版,第56—57页。 
  [4]尤明立、杨峰:《地方财政推行部门预算的难点与对策》,载《四川财政》2000年第11期。 
  [5]翟钢、郑建新、彭龙运、夏先德:《意大利、匈牙利部门预算及国库制度的考察和思考》,载《财政研究》2000年第6期。 
  [6]楼继伟:《提高认识,克服困难,编好2000年部门预算》,引自中国财政学会:《构建预算管理新模式——部门预算制度与国库单一账户制度》,经济科学出版社2000年版,第4—5页。 
  [7]张馨:《论部门预算改革》,载《经济学家》2002年第2期。 
  [8]刘辉文:《部门预算:政府收支的“明白墙”》,载《湖北财税》2001年第1期。 
  [9]张馨、袁星侯、王玮:《部门预算改革研究》,经济科学出版社2001年版,第218—219页。 
  [10]王金秀:《政府预算机制研究》,中国财政经济出版社2000年版,第250页。 
  [11]王玮:《预算管理改革与部门间财政关系》,载《财经论丛》2001年第2期。 
  [12]余萍、崔德法:《现行部门预算中存在的问题浅析》,载《中州审计》2003年第5期。 
  [13]李淑珍:《零基预算在我国运用中的问题及对策》,载《广东商学院学报》2000年第2期。
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【编后语】
    本文为武汉大学人文社科青年启动项目“中国预算体制改革的法律问题研究”之中期成果,在写作过程中得到了项目主持人熊伟副教授的悉心指导,在此致谢。
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