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竞争法视野中的税负安排(五)
宁立志、李强

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【关键词】竞争法;税法;公平;效率
【正文】

  四、几点建议

  其实,对于某些税收法律制度违背公平竞争原则的现象,我国有关职能部门已经注意到并且有意识地做了一些调整。比如,国家税务总局于1999年9月发出通知,规定从2000年1月1日起对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15%税率征收企业所得税的优惠;再比如,针对一些地方在开发区的建设上越权制定和违规执行税收优惠政策,乱开减免税口子的问题,国家税务总局于2004年1月发出通知,决定对各类各级开发区税收优惠政策进行清理检查。但是,笔者认为,这些细枝末节的个别修改并不能从根本上改变税法与竞争法之间的矛盾和冲突,不能够使税法与竞争法之间的协调达到一个令人满意的程度。如前所述,定性于行政性限制竞争行为的税收优惠和其他间接违背公平竞争原则的制度规定对公平竞争的破坏和影响具有隐蔽性、间接性和行政性(或抽象性)等特点,所以,应该站在一个更高的层次,对一些根本性的制度和理念进行相应的变革。温家宝总理于2004年3月5日在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中就明确指出:“要严肃税制,坚决禁止和纠正擅自出台税收优惠政策的行为。”限于本文主题,笔者仍然从竞争法的角度,亦即从创建和维护公平竞争之市场秩序的角度,分反垄断法和税法两个层面对我国的税制改革及有关税负安排提出一点粗浅的看法。

  (一)保护竞争,预防和规制行政性不当税负安排

  鉴于上述分析,从反垄断法层面来规制税法中某些违背公平竞争原则的现象,实际上就是如何规制行政性限制竞争行为或行政垄断的问题。对此,当前学界主要有三种观点:深化政治经济体制改革的“体制改革观”;运用政治、经济、法律手段实行综合治理的“综合治理观”;将其纳入反垄断法调整范围的“反垄断法规制观”。[41]结合我国实际,“体制改革观”虽然是治本之举,但期限过长且缺乏可操作性,在一段时期内对我国的现状不可能有较大改观;而行政垄断归根到底与国家的政治体制密切相关,仅以反垄断法对其加以规制,恐有治标不治本之嫌。行政垄断“本质上是一种兼具行政违法与经济违法双重违法属性的竞合违法行为”[42],对其必须采用多种手段进行综合治理,故笔者赞同“综合治理观”。具体而言,在政治上,以宪法的形式确立市场经济的国家经济制度,同时转变政府职能,使其从微观经济领域竞争性行业全面撤退。在经济上,进行财政体制改革,进一步完善分税制。在法律上,严格划分并执行有关立法权限、行政权限;制定以反垄断法为核心的竞争实体法;完善行政诉讼和民事诉讼程序,建立对行政垄断主体的责任追究制度。可以看出,其中前两种手段的运用都需要相应的法规予以保障,所以法律手段在行政垄断规制中处于核心地位。

  由于行政垄断主要是通过制定各种各样的规范性文件体现出来,是一种抽象行政行为,所以,除了在反垄断法中制定有关规制行政垄断的一般规定外,具体到如何运用法律手段规制税法中的行政垄断现象,笔者认为[43],一是合理分配并适当统一诸如税收优惠、个人所得税扣除额的调整等税收政策和法规的立法权限和行政权限,严格执行税收法定主义,从根本上改变政出多门、参差不齐的现状;二是建立以审查和责令撤回或撤销为主要内容的监督纠错机制;三是对违法违规出台税收政策或法规的行政主体要建立相应的制裁机制。此处仍然以税收优惠为例,从现行规定看,纵向上,包括税收优惠在内的税收立法权绝大部分集中在中央政府,除了民族自治地区以外,地方政府基本上没有税收立法权,不少现行的地方性税收优惠都属于越权的产物。横向上,在中央政府内部,由立法机关管理的税收优惠所占比例极小,大约只有10%左右,其余绝大部分由行政机关规管,并且事实上主要由税收职能部门规管。这种做法降低了税法的实际效力,不利于真正发挥税收优惠在宏观调控中的作用。所以,应当在中央政府与 ...更多

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【作者简介】
    宁立志,武汉大学法学院副教授。

  李强,武汉大学法学院硕士研究生。

  

【注释】
  [41]参见郑鹏程:《行政垄断的法律控制》,北京大学出版社2002年版,第132-138页。 
  [42]郑鹏程:《行政垄断的法律控制》,北京大学出版社2002年版,第79页。 
  [43]必须指出,反垄断法的具体制度如何适用于税法中有违公平竞争原则的做法还须进一步深入研究。笔者在此处所提的建议只是站在反垄断法的立场,以公平竞争的理念为指导,从根本上对《立法法》或“税收基本法”等法律法规提出竞争法的诉求。 
  [44]周国良:《改革企业所得税需要注意的几个问题》,转引自“经济法网”(http://www.cel.cn),载《兰州商学院学报》2003年第1期。
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