制度松绑，保障农民的自由权和发展权

　　宪政下，纳税人最基本的人权是生存权，而最重要的人权则是自由权和发展权。当前，农民最大的困扰是生存权没有保障，而最大的障碍则是自由权和发展权受阻。“三农”问题之所以成为一个特有的中国问题，很大程度上是因为国家一直以户籍、就业、教育、社会保障等各项制度限制了农民的自由权和选择权，从而剥夺了农民改善自身境遇的平等发展权。城市之所以令人向往，因为那里的空气是自由的；市场经济之所以比计划经济更富有活力，因为它是鼓励公平竞争和自由发展的；宪政国家之所以为人们孜孜以求，是因为它是尊重和保障主体基本人权的理性社会。施人以鱼，莫如授人以渔。在我国财力有限的现实制约下，仅依靠国家财政转移支付制度去发展农业，接济农民，无异于杯水车薪；理性而符合市场经济的选择是解除束缚农民自由发展的种种不平等限制，给予农民自由迁徙和自由发展的权利，给予农民市场准入的通行证，放手让农民充分发挥自己的独立性、自主性和创造性，在改革开放和市场经济的浪潮中自我生存、自我发展。

　　当前，首要的是改革户籍制度，并将公民居住和迁徙自由的权利重新写入我国宪法，给予农民自由迁徙的权利；其次，消除农民在城市就业所遭遇的各种有形与无形之壁垒，还农民职业选择的自由权，让农民与城市居民处于真正同等的公民地位，处于同等公平的市场竞争环境；其三，国家切实担负起提供平等社会保障的职责。迁居城市的农民应该享有与城市居民同等的社会保障制度，就业有劳动法保护，失业有失业保险金的保障，退休有养老保险之备用。如此，公平竞争的市场机制与基本人权保障相结合，才会避免城市打工农民的边缘化，农民工也方能真正融入市民社会，农民方能随着城市化而市民化。何况，农民的自由流动，在当前我国城市化的进程中，本身会促进整个劳动力要素市场的活跃和良性循环，在降低城市劳动力成本的同时也会相应提高农业的比较收益，促进资本和人力由富集区向稀缺区的合理流动，进而促成整个市场机制对资源优化配置的良性帕累托改进。[79]最后，国家应承担农村义务教育的全部职责。教育是强国之本，是对未来人才的投资，基础教育完全属于一国全国性公共物品提供的范畴。当前，农民的负担、农民的贫困、农业的贫困无不与农村教育的滞后密切相关。国家应确保财政资金对农村义务教育的支持。

　　农民的自由权和发展权还必须触及农村土地制度改革问题。无恒产者，无恒心。土地制度的合理与否一直是影响我国农民积极性和创造性的一个重要因素。革命时期的土地革命，使得农民成为革命坚定的支持力量和主力军，中国革命实质就是农民革命；建国初期，耕者有其田的土地分配制度，也使农民获得了史无前例的解放，成为新中国的主人；到合作化和人民公社时期，过分激进的土地公有制，使农民失去了自愿选择的权利和自由经营的权利，从而产生了三年困难时期的恶果；农民对土地自由经营的迫切需求，促成了人民公社之瓦解和“集体所有，家庭承包”的统分经营制度的出台，农民获得了家庭承包经营的自主权利，生产积极性获得前所未有的释放，从而也拉开了农村经济改革的序幕；然而，当城市后来居上，开始进行如火如荼的市场经济体制改革时期时，农村却因为城乡二元分割体制而被排除在进一步进行市场化改革的进程之外。在农村经济日益凋敝，土地已经失去生存保障的原始意义之后，农民再次自寻出路，或是进程打工，或是经营乡镇企业。农村土地问题成为制约农民生存和发展的另一个重要问题，包括农村土地使用制度非规范化，使得农民缺乏稳定的预期和长期经营的愿望；农村土地承包经营产生的土地细碎化问题也影响了土地规模经营的发展；各地土地级差地租的存在使得经济发达地区的土地与经济贫困区的土地对农民的意义产生了重大变化，前者具有资本增值的意义，而后者却连生活保障的作用都很勉强。为此，国家在2002年8月出台了《中华人民共和国农村土地承包法》，该法对农户土地承包经营权的期限、内容以及相关权利与义务做了较为明晰的规定，赋予农户长期稳定的承包经营权，允许承包经营权的依法、自愿和有偿流转，赋予农户对土地承包和退包的自由选择权，保障承包经营权不受侵犯等。应该说，该法对于稳定农村土地承包经营权，保障承包经营权不受非法侵犯，发挥土地承包经营权的流转效益具有重要作用，而且改变了农村土地制度一直由政策调整的不稳定的状况。不过，该法的实施效果还需拭目以待。因为该法只是对土地承包方式作出了原则规定，具体的承包方式交由村民集体自主决定。这样规定的益处是避免政府行政干预，保障各集体组织根据实际情况灵活决定土地的承包和使用，但潜在的弊端则是在村民自治尚不完善的情况无法保证土地承包的真正公平。此外，该法是对既存土地承包状态认可的情况下面向将来土地承包的规制，无法对于已经多年未经调整而产生的不公平土地占用现象进行重新配置。在起点不公平的情况下，即使新承包法获得有效实施，也很难保障当前部分失地农民[80]作为集体经济成员的合法权益，以及已有土地农民之间的公平地位。再者，该法也无法对土地不规模、经营 ...更多