（二） 完善分税制财政管理体制，保障农村公共物品的供给

　　宪政体制下，纳税人不仅负有依法纳税的义务，同时享有获取公共物品和服务的权利。这是宪政国家与专制国家最大的区别和不同，也是现代税法与古代税法之分野。但是，公共物品不仅有赖于中央政府之供给，在地区偏好差异存在的情况下，宪政的民主法治理念要求将一定的公共物品选择权交由地方居民及其选举组成的立法机关行使，并由地方政府来负责供给，以深化和保障纳税人的税收民主权利和公共物品受益权。由此，必然要求事权与财权相适应的中央与地方分税制财政管理体制的推行。目前，无论是联邦制的美国和德国，还是单一制的日本和韩国，地方均享有宪法及法律所保障的一定的税收立法权和税收收益权。然而在我国，由于分税制财政管理体制的不彻底、不完善，我国农村基层政府的财权有限，事权无限。在财权与事权不对称，非比例的情况下，不仅造成农村“费挤税”、农民纳税人税外负担沉重，而且也使农村公共物品供给严重不足，农民纳税人权利受损。因此，保障农民的公共物品受益权，必须从完善分税制财政管理体制入手，保证乡村基层政府公共物品供给能力，同时以财权与事权相适应的新体制，转换乡镇政府职能。

　　完善分税制财政管理体制，首先得从宪法以及法律的完善入手。财政是庶政之母，分税制关涉中央与政府的税收立法权和税收收益权，由此也决定了中央与地方的税收用度权。如此重大的财政事项理应由宪法或者最高立法机关制定的法律来予以确立和保障，以保证财政民主主义和财政法定主义原则的遵循。试想，如果分税制立法不受法律保留原则的控制，如何能保证中央政府在立法中不会偏向自身的利益而忽略地方政府的应有权力？即使中央政府能够公正无私地确立财政分权的公平法则，又如何能保证它不会在中央财政窘迫之时随意动用行政立法之权力而任意侵夺地方政府之财权？因此，税收立法权和税收收益权的划分绝对是一个应受法律保留制约的立法专属事项。当前，我国分税制不彻底、不完善，地方财力不保的根本症结就在于此。如前所述，我国分税制管理体制的推行乃国务院一纸文件[73]，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，全然不顾《立法法》第八条和第九条有关财政、税收的基本制度只能制定法律，国务院仅有权在最高立法机关授权的情况下对尚未制定法律的部分事项制定行政法规的规定。与此相反，美国在《联邦宪法》中规定了财政立法权力的分配，州议会、地方议会享有宪法所确定的立法权力。德国《联邦基本法》专辟第十章规定财政事项，对联邦和州的公共开支、税收立法权、税收分配、财政补贴和财政管理等基本事项做了明确规定。实行单一制国家体制的日本也在《日本宪法》第八章规定了地方自治以及相应的财政权力。[74]由此，我国分税制财政体制的完善首先应该在宪法中增设相应的财税条款，确立中央与地方基本关系，事权与财权划分的基本准则以及分税制下的税收立法权限，以实现财政立宪的宪政精髓；在当前修宪较为困难的情况下，至少可以由全国人大或者全国人大常委会以法律形式定之，以保障财政分权的科学性和民主性。

　　分税制具体内容的完善，应该是赋予地方一定的税收立法权，合理划分中央与地方的事权，并保证地方相应的税收收益权。尽管，对于单一制的我国而言，将税收立法权高度集中于中央，能够保证税制统一，政令畅通，保障中央财政收入和宏观调控权力的有效行使。但是，我国幅员辽阔，各地区经济 ...更多