所谓工商税收,指除由海关负责征管的关税、进口增值税和进口消费税以外的各种税收,亦即由国税部门、地税部门和财政部门负责征管的各种税收。税收管理与其他管理的区别是:不仅在于其专业特点,还在于其重要性,它构成国家财政收入的绝对多数(90%以上)。工商税收管理涉及的面广,值得研究的问题很多,本文拟围绕我国工商税收管理的目标、层次、方式等三个问题展开分析。　　

　　一、我国工商税收管理的目标　　

　　税收的重要性决定了相关管理主体的多元化,管理主体可以是多元的,但管理目标应是一致的。这些目标包括:一是科学征纳。即在税收负担、税种设置、税目税率规定、纳税环节规定和征纳办法设定等方面遵从经济规律,并符合客观实际。二是效率征纳。即征税成本与纳税成本最低,税收对资源优化配置的促进,税收政策导向信号的明确无误,税收对宏观经济的负面影响最小。三是公平征纳。即具有相同纳税能力者应负担相同税收(横向公平),具有不同纳税能力者应负担不同税收(纵向公平)。这一目标的实现关键在税制设计和日常征管两个环节,即税制设计的公平和征收管理的公正。四是正确征纳。即征者不少征,亦绝不多征;纳者不多纳,亦绝不少纳。要在法律法规规定的地点、时间征纳。

　　理论上,不同管理主体应具有相同的管理目标,而实际上各管理主体在管理目标侧重点上存在较大差异性,主要体现在:第一,各级政府其税收管理目标侧重点在于尽可能多收、超收。一方面是税收任务定得较高;另一方面则是在年度中还可能给税务部门追加任务。因为政府的政绩体现为办实事,办实事则需要财力保障,甚至增量收入的支撑。第二,各级税务部门的税收管理目标侧重点在于完成任务加略超任务。税务部门系政府的职能部门之一,政府对税务部门的考核、上级税务部门对下级税务部门的考核主要通过对目标任务完成情况的验收,而目标任务的核心是完成税收收入任务情况,所以各级税务部门税收管理目标首先是完成任务;为体现工作努力还会略超任务,之所以“略超”是因为上年超得太多会为次年的任务垫高基数。第三,各纳税人的税收管理目标侧重点在于监督征税人不对自己多征税,并尽可能不纳税或少纳税。各纳税人有监督征税人正确征税的权力,从这个意义上说,他仍是税收管理主体之一。纳税毕竟直接体现为单方面利益的放弃,而物质财富极大丰富的共产主义又尚未建成,所以纳税人的监督更多地体现出“利己”或“事不关己,高高挂起”。第四,各税务代理机构参与税收管理的目标侧重点在于为纳税人服务并为征税人服务。税务代理制的初衷是赋予了代理者对征税人正确征税的监督和对纳税人正确纳税的监督。但是,由于代理行为有偿性,使代理者更多地去履行服务职能而非监督职能。谁付钱即为谁服务,服务本应在法律范围内客观公正进行。但往往此时各代理机构管理的侧重点演变成为取悦纳税人,帮助其实现目标,有时不惜违背税法;为取悦征税人,还可能以高额中介费等腐蚀征税人。

　　鉴于各税收管理主体在税收管理目标侧重点上存在的较大差异,笔者提出以下建议:(1)各级政府在预算来年税收收入总额时,一定要考虑其与经济发展、与ＧＮＰ增幅的协调,与经济的良性互动;同时,更应考虑营造良好税收环境,并充分意识到“竭泽而鱼”的税收所导致的负面影响在短期内难以消除。(2)各级税务部门作为执法部门,有必要再强调“有法必依,执法必严”,不能因为任务而置税法于不顾,应在尊重税法前提下完成任务。税源充裕地区有税不收、藏富于企业或本该今年收却推迟到来年收,属违背税法;税源紧张地区收过头税、寅吃卯粮,摊派税收,也属违背税法。对征税人的这些税收违法行为应建立监督机制。(3)对各纳税人应发挥其管理主体的作用,一方面,要通过宣传让其意识到国家税收与其自身利益休戚相关,以调动其主观能动性来监督税务机关正确征税,纳税人正确纳税;另一方面,要切实按新税收征管法实施细则要求,通过预算单列税收奖励基金,以鼓励对税收违法行为的举报。(4)对税务代理机构应进一步明确其社会中介组织的身份,应重新审视其代理征税人行为的范围(因为这意味着部份征管权的转移)并加大其在代理过程中的公正、公信职责和违法责任。　　

　　二、我国工商税收管理的层次　　

　　由于工商税收管理是一个庞大的系统工程,因此应具有多层次性:一是征税人对纳税人的管理;二是征税人上级对下级的管理;三是征税人平行机构间的监督制约管理,如稽查对征收的监督管理;四是立法部门及党政相关职能部门对税务部门的管理,如人大、纪委、反贪、审计和财政等的监督管理;五是社会传媒对征、纳税人的监督管理;六是社会各界人士对征、纳税人的监督管理。

　　然而事实上,上述若干管理层次的管理却存在较多的问题:一是征税人对纳税人管理未尽职尽责地管理到位。主要表现为征收上未做到应收尽收,稽查上未做到应查尽查、所查尽报(进和稽者报告)、所报尽处、所处尽落实,税收优惠滥开口子和滥打“擦边球”。二是征税人上下级管理更多地停留在一般纪律约束,不敢揭丑,不敢逗硬。之所以对下级税务机关或税务人员的某些违纪、违法问题“家丑不外扬”,这在很大程度上缘于目标责任制是对一个单位整体进行考核,一旦出现问题可能影响整个单位的考评乃至奖金;再有就是首长负责制,轻则负责领导挨批评,重则被株连“下课”。三是征税人平行机构间管理只限于纠正另一管理机构犯下的错误,如征收部门少收、稽查部门查出,则只是让纳税人补交税款,未针对错误根源进一步追究,致使同样错误反复多次出现,甚至更为严重。四是其他立法部门及政府的其它职能部门对税务部门的管理,或缺乏系统有效的管理制度(办法),或被动管理,或流于形式。如人大听汇报,纪委、反贪等多是在有举报情况下方介入调查处理,审计署特派办、财政部专员或地方审计厅(局)、地方财政厅(局)对国税、地税部门的年度检查有时为例行公事或受时间所限等原因而查不深、查不透。五是社会传媒监督,多是在“出事”后授意报道披露,很少有在“出事”前提供线索调整揭露,或在查办中监督,或在可能出问题前予以阻止。六是社会各界人士的监督管理,几乎谈不上有所作为。这主要是因为广大民众缺乏监督武器(不懂税收相关知识)、缺乏监督动力(没有认识到税收与自己息息相关,没有鼓励举报的切实有效办法)、缺乏监督勇气(害怕民与官斗,害怕打击报复)。

　　鉴于上述各管理层次在监督管理中存在的较多问题,笔者建议:(1)解决征税人对纳税人管理未尽职尽责管理到位的问题,一是真正做到“征、管、查”三分离,先期可考虑将稽查彻底从税务征管中独立出来,自成体系,这个体系是一个对征收执法的再监督体系;为了不受干扰或减少受干扰,应在人、财、物和业务上都完全独立于税务征管,自上而下垂直管理,总机构隶属国务院领导;该体系以现行国税、地税两套稽查合并为基础。二是查出纳税人的问题,不能只处罚纳税人,应进一步查原因,相应追究征税人的失职、渎职、甚至舞弊责任,即征税人责任追究制度有待进一步加强并完善。(2)解决征税人上下级管理不敢逗硬,不敢揭丑的问题。一是要区分单位下属出问题是偶然还是必然,分解落实领导责任与下属责任,具体问题区别处理;二是建立对揭丑者奖励、对护短者重处的机制。(3)解决征税人平行机构间管理事实“缺位”问题。一是要在相关制度中明确赋予各平行职能机构的相互监督职责,明确规定监督之责任;二是考评记分、评优、奖励等不能搞“株连”,应区别对待,奖罚分明。(4)解决其他立法部门及政府的其他职能部门在参与税收管理中的诸问题。最紧迫的是如何加强各级审计、财政对税务部门的检查,包括检查频率提高、检查范围扩大、检查队伍配强;二是抓税务系统各级领导干部的任前公示、任中述职、卸任审计。(5)解决社会传媒监督“不到位”的问题。一是通过相关法律法规重申新闻单位监督税收管理的职权;二是加大新闻传媒对典型涉税案例的宣传力度,以震慑涉税违法行为。(6)解决社会各界监督“真空”。一是抓全民税法普及工作;二是向全社会宣传税收的去向用途;三是宣传举报奖励和行政复议、行政诉讼中“民胜官”的典型案例。　　

　　三、我国工商税收管理的方式　　

　　前已述及,税收管理主体是多元的,在此笔者选择其中三个主要主体,就实施税收管理的方式进行研究。

　　1.各级立法机关参与税收管理

　　各级立法机关(含各级人大、中央及省级地方政府)参与税收管理主要是通过税收立法,制定行政法规和规章。目前,税收立法方面存在诸多问题:一是在立法权划分方面,中央与地方间的划分,主要集中在中央,地方几乎无税收立法权,现阶段主要赋予了少数民族省区和海南省的部份地方税收立法权;立法机构与行政机构间的划分,主要集中在政府(主要是中央政府),目前所有税收法律中只有征管法、个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税和营业税条例的决定等4个税法是通过全国人大立法,其余全是以条例形式由国务院颁布。这就导致了立法权过于集中在中央,集中在行政机关。二是法律级次方面普遍偏低,致使效力有限。这在很大程度上影响了税法的强制性。三是法律内容方面,缺税收基本法(如解放初期我国曾颁行过税法通则),实体法尚待大力完善(现行税种亟待调整、修改、补充和新税种亟待出台),程序法也不尽完善(新的税收征管法及实施细则有待实践检验,要求与之配套的办法和规章尚待出炉)。有鉴于此,笔者建议:第一,现行税收制度自1994年税制改革至今已经历了近10年的运行,有必要在全面分析其优劣,权衡其利弊的基础上,经过调整、修改和补充,将相当一部份条例上升为“法”。第二,为贯彻落实党的十六大精神,全面建设小康社会,尽快颁行社会保障税、遗产与赠予税及环境污染税等一批新税种。第三,落实新税收征管法及新细则,尽快出台配套办法和规章。

　　2.各级地方政府参与税收管理

　　各级地方政府参与税收管理主要是通过年度预算编制,层层下达税收任务。目前,税收任务管理方面存在的主要问题是连年脱离实际超收,其增速远超过ＧＤＰ、ＧＮＰ的增速。如,成都市某区地税局2001年完成税收不足3个亿,2002年完成税收达5个亿,净增长在40%以上。是什么原因致使其能以此增速超收?可以解释的理由无外乎是:以往藏富于企业太多(应收未尽收),以往征管漏洞太大,现征管力度加大,引资招商成效立竿见影,……。针对这一情况,是调整政府税收任务下达方式,还是改进税收征管?笔者认为,这种税收超常增长只是暂时的,从长远来讲,不能脱离经济发展实际加任务。因此建议,第一,各级政府在制定税收任务时,一定要建立在经济发展所达到的水平上,税收增量一定要与经济增量相适应,在制定税收任务时需有财政、税收、金融和经济等各部门人士及各方面专家参与。第二,政府参与税收管理的方式应考虑要有助于营造良好的征纳税环境,培育依法征纳税意识、协护税意识和珍视税收意识。

　　3.各级税务部门参与税收管理

　　各级税务部门参与税收管理,主要是通过层层分解税收任务加其它目标考核指标并落实任务指标和检查任务指标完成情况。各级税务机关应本着完成税收任务加略超来开展工作。围绕目标,在税源充裕地区,税务部门可以不依法征本年应征之税,而将之推迟到来年征,这样稽查部门的压力就相对较小;相反,在税源欠缺地区,税务部门可以不依法而提前征明年应征之税,这样稽查的任务压力就大,内部各单位压力也大,最后导致向富裕地区买税款。有鉴于此,笔者认为,要改变各级税务部门参与税收管理的方式,第一,要改变政府对税务部门的管理方式,使税收既有任务又遵循实际;第二,考核税务部门工作的指标应重点看其是否经得起再监督,是否依法征税;第三,税收任务可作为考核指标之一,但不是第一指标。