一、必须规范国家税务机关（总局）的法律地位和职权

　　所谓税务机关的法律地位是指税务机关在税务活动中发生的法律关系作为主体资格的位置和格局，以及这种地位和格局同其他法律关系主体之间的关系的确定。确立和规范税务机关的法律地位也就是用法律的形式，规范税务机关的性质和级别，从而使它的法律地位得到肯定和稳定，并由此引出税务机关主体资格的权利与义务，亦称职权，使它不会因为形势任务、人事变革情况的变化而变化。税务机关的法律地位是其职权确定的依据,失职和越权的现象都与法律地位不明确有关。因此确定税务机关的法律地位是很有实际意义的。

　　概括地说，国家税务总局是国务院的税务主管部门，主管全国的税务工作。这种法律地位是同国家税收工作发展变化的重要性和税务机关地位的变迁紧密联系在一起的。1988 年以前，国家税务总局是财政部的一个局级单位，1988 年从财政部分设出来，成立国家税务局，并且由局级改为副部级单位。1993 年成立了总局，并改为正部级单位。1991 年4 月9 日七届全国人大第四次会议通过《外商投资企业和外国企业所得税法》中已提出了“国务院税务主管部门”的概念和依法行使一定的税收减免权的规定。1992 年9 月4 日七届全国人大常委会第27 次会议通过的《税收征管法》以及1995 年2 月28 日八届全国人大常委会第12 次会议修改后的《税收征管法》都一直肯定了国家税务总局的地位和职权。

　　《税收征管法》第5 条规定: 国家税务总局是“国务院税务主管部门，主管全国的税收征管工作”。并规定“税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠”。这就说明它的法律地位已基本被肯定，其职权是独立行使。

　　为了说明国家税务机构的法律地位和职权，我们认为详细的表述税务机关的法律地位应该把握以下4 点: 它是国家税务行政管理机关，是国家税收政策、法律、法规的执行、监督、检查机关，是办理国家税收的征管机关，是国务院直属的部级机构。

　　1、我国税务机关具有国家税务行政管理机关的属性。它不属于人大系统，也不属于检察法院系统，而属于国务院系统。我国税务机关是国务院税务主管部门，是专门负责国家税收的行政事宜的管理机关。税务行政事宜，既包括建立和发展国家整个税收体系，也包括划分和执行税收管理权限; 制定税务机关的人员编制; 执行税收计划、编报税收收入、统计税务资料、管理税收票证等。而这些工作均属于行政管理范畴。因此，行政管理机关这一性质是我国税务机关的显著标志。

　　2、我国税务机关具有行政执法、监督、检查机关的属性，不是一般意义的行政管理机关。我国税务机关不同于人民法院和人民检察院，不是审判机关和法律监督机关。然而,它却具有一定的行政执法性。我国各级税务机关在负责一系列具体的税务行政事宜的同时，还负责税收政策、法律、法规的执行、监督和检查，以及宣传、解释。对于不服从税务机关的税务管理及监督、检查的纳税人，税务机关有权立案清查并依法予以行政处罚，如限期缴纳滞纳金、罚款、吊销税务登记证、收回由税务机关发放的票证等，并赋予税务机关以必要的检查权和对税务制度的强制执行权力以及对税务纠纷一定的“裁量权”。由此可见,我国税务机关具有行政执法性质。

　　3、我国税务机关具有征管国家税收职能机关的属性。从机构设置上讲，我国的国家税务总局是国务院（中央政府）税收征管的一个职能局。从税务机关职责上讲，我国各级税务机关负有税收征管、掌握税源情况、核实税额、及时组织税款入库等职责。通过这些活动，我国税务机关才得以实现其税收职能。

　　4、国家税务总局的级次与格局是属于国务院直属的正部级级次的国家机构; 省级税务局是属于正厅级级次的省级机关。按照宪法第九十条第二款规定，各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。

　　二、保证独立行使税务机关的重要职权

　　我国税务机关的法律地位和它所享有的职权是统一而密不可分的。税务机关具有的法律地位决定了它所享有的一定职权。税务机关所享有的职权体现出它的法律地位。因此论述我国税务机关的职权，首先需要明确我国税务机关的法律地位。同时，要全面、完整地了解我国税务机关的法律地位，又必然要涉及到它的职权问题。我国税务机关的职权除了受它的法律地位所制约，还要受到我国现行的税收管理体制和税收征管业务的过程所制约。其中重要职权有五个方面。

　　1、税收法律、法规的建议、拟定权，一定范围的解释权，发布税收行政规章权。国家税务总局作为国务院税务行政主管机关有权负责起草工商税、农业税、涉外税等法律、法规,依法草拟或制定执行税收法律、法规的实施细则，对执行各个税种的法律制度和征收管理法律制度受国务院的委托进行解释，有权对国务院行政法规作解释，有权对税收征管工作中的一些具体问题作出解释和说明。但在其规章和解释中，不能对基本的纳税要素作出规定和调整，需要贯彻税收法定原则。对税法执行、征管中的一般性税政问题进行解释或处理，发布税收业务的行政规章。

　　2、参与国家宏观调控，执行国家税收宏观调控政策。即参与国家宏观调控，提出税收宏观调控的建议，制定实施国家税收政策的办法，参与研究中央和地方的税权划分，提出临时特案减免税的意见（报国务院审定），管理进出口商品的税收及出口退税工作，编制和实施年度税收收入计划，拟定税收长远规划，报国务院审定后组织落实。

　　3、税收行政执法权和一定范围的依法减税、免税权。例1989 年1 月5 日，1991 年4月9 日《外商投资企业和外国企业所得税法》第19 条第三款第四项规定:“为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧业生产以及开发重要技术提供专有技术所取得的特许权使用费，经国务院税务主管部门批准，可以减按10% 的税率征收所得税，其中技术先进或条件优惠的，可以免征所得税。”其他还有国务院赋予的某些方面的税收减免权。

　　4、税收征管权。税收征收管理是税务机关依法行使国家行政管理权，指导纳税人正确履行纳税义务，对日常税务管理、税款征收等活动，进行有计划地组织、监督、检查的工作。我国《税收征管法》总则第5 条明确规定,“国务院税务主管部门主管全国税收征管工作”。这是税务机关职权中最重要的职权。我国税务机关在征管过程中主要职责是: ①税务登记; ②帐簿、凭证管理; ③纳税申报审定; ④税款征收; ⑤税务检查和税务稽查; ⑥违章处理。这些职责既是税务机关所享有的权利，也是税务机关应尽的责任。我们认为，组织领导国家各项税收和基金的征收管理工作，保证税法政策、法律、法规的统一执行和征收任务的完成，建立和实施“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依据，集中征收，重点稽查”的税收征管体系，强化税收的征管职能，这是在新形势下税务机关面临的重要任务。

　　5、税务检查权和强制执行权以及税务稽查权。所谓税务检查，是指税务机关依照规定的范围和程序对纳税人的帐簿、记帐凭证、报表和有关资料、应税商品、货物和其他财产等情况进行检查监督，询问纳税人的有关问题和情况。我国《外商投资企业和外国企业所得税法》第20 条规定: 税务机关有权对外商投资企业和外国企业在中国境内设立的从事生产、经营的机构、场所的财务、会计和纳税情况进行检查，有权对代缴义务人的代扣代缴情况进行检查。

　　所谓税收强制执行权，按照我国《税收征管法》第27 条的规定，从事生产经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施: ①书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款; ②扣押、查封、拍卖其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖所得抵缴税款。税务机关采取强制措施时，对前所列纳税人、扣缴义务人、纳税担保人应缴纳的滞纳金同时强制执行。《税收征管法》第56 条第三款规定，当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。《税收征管法》第26 条规定的税务机关有权可采取的税收保全措施也是税收强制执行权的一种形式。

　　所谓税务稽查是税务机关依据国家的税收法律、法规对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣税义务情况进行检查监督; 对征税人执法行为和结果依法进行考察、评估; 依法查处涉及税收违法犯罪行为，维护国家税收秩序。它与税务检查有联系也有区别，税务检查包括在税务稽查之中，税务稽查是比税务检查更全面、更深刻的税务检查监督行为。我国税收征管法虽未有明确的税务稽查的规定，但内容已经涉及了一部分，在1997 年国务院办公厅转发国家税务总局的深化我国税收征管政策的方案中已突出了税务稽查的含义和地位。

　　6、税务行政复议和行政处罚权。所谓税务行政复议是指纳税人和代扣代缴义务人与税务机关发生税务争议的一种行政解决措施。这在我国《税收征管法》第五十六条作了明确规定。所谓行政处罚权又叫违章处理权，这在我国《税收征管法》第五章第37、38、39、40、41、42、43、44、45、46、47、48、49 条都作了规定。这种行政处罚权包括责令限期改正、缴收滞纳金、罚款、追缴其偷税款、欠税款、骗取的退税款、拒缴的税款，销毁非法印制的发票、没收非法所得等行政处罚措施。

　　7、以国务院税务主管资格参与有关国际投资活动。如开展有关国际税收的交流与合作，进行涉外税收的国际谈判，草签和执行有关税收的协定或协议。

　　8、负责地税的业务指导和税收执法监督。负责领导省、自治区、直辖市地方税务局的税收业务工作，负责对地方税务局执行税收政策、法律、法规的情况进行监督检查。

　　9、贯彻对国家税务局系统的垂直管理体制，进行税务机关和队伍的建设。国家税务总局统一管理国家税务局系统的机构、编制和经费及公务员制度的实施，加强省级国家税务局领导班子的建设及领导干部的管理，制定本系统的人事、劳动工资管理制度和办法,负责税务队伍的教育培训和思想政治工作，进行精神文明建设以及国家税务局系统的监察、审计工作，管理直属税务院校，负责注册税务师的管理、规范税务代理行为。

　　10、研究税收理论、政策和法制，负责税收统计、调查、分析和预测。税收理论政策和法制的研究比任何时候都更加重要和突出，并且要经常化，要出精品。要注意分析经济信息，随时掌握税收动态，做好税负总水平的研究，组织指导税收宣传活动。

　　11、起诉应诉权。税务机关作为社会团体机关法人，各级税务机关都有权起诉应诉。

　　12、履行国务院规定的其他职责。

　　法律、法规赋予税务机关的上述职权要保证税务机关依法独立行使，不受外界（包括社会团体和其它国家机关与个人）的干扰。

　　三、税务机关与财政部门的关系

　　税务机关与财政部门的关系，国际上有三种情况: 1、从属于财政部的国家，如美国、日本等。这种体制的好处是税收服从于财政，为财政服务，有利于财政收支平衡。缺点是不易充分发挥税收的职能作用。2、与财政部平行的国家，如俄罗斯、意大利、保加利亚、新加坡等。其好处是可以充分发挥税收的职能作用，同时又有利于财政与税务部门的合作。问题是要注意处理好财政与税政的关系。3、直属于政府首脑的国家，如菲律宾等。我国属于第二种情况。

　　从财政政策和经济政策的角度来说，税收政策与财政政策有联系也有区别，税收政策不能脱离财政政策，要完成国家预算收入任务。但是，税收政策和税务活动更要服务于国家宏观经济政策。财政政策虽然也属于宏观经济政策，但国家的宏观经济政策还有工农业政策、产业政策等。在市场经济条件下，税收活动范围已超过财政预算活动。因此，过分强调税收服务于财政的观点已经不全面了，当然，税收脱离财政的观点也是不对的。

　　四、在今后的税收法律中应如何规范税务机关法律地位和职权的建议

　　1、在单行的或综合的税收法中，应象其他业务部门的法律一样，明确规范国家税务总局的法律地位。据我们了解，计划经济体制前的38 部经济法律和进入市场经济体制后的38 部经济法律中，多数都比较明确地规范了各主管部门的法律地位。如1998 年4 月29 日通过修改的《森林法》第10 条规定: 国务院林业主管部门主管全国林业工作。又如1998 年5 月1 日施行的《价格法》第5 条规定: 国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。在所有经济、行政的法律当中，几乎都有主管部门法律地位和职权的规定，唯有税收法律对这个问题注意不够。虽然国家集中税权，但日常工作也还是要由国家税务总局来主持的，税收法律法规的实施也主要靠税务总局这个部级单位来执行和组织，这些却没有明确在法律中规定，遇事只是报告，那是不够的!

　　2、充分行使税务总局的职权，包括行政规章权。从有关税务方面法律、法规、行政规章和其他规范性文件来看，据1991 年- 1997 年国务院公报的统计，七年中共计108 件。在国家发布的108 件税法文件中，全国人大、人大常委会等发布的有35 件，国务院发布的34 件，国家税务总局发布的25 件，财政部发布的8 件，国家税务总局和财政部等联合发布的6 件。国家税务总局发布的太少。

　　3、国家税务总局的各职能部门和国家税务局系统要严格按照职责分工做好工作，排除干扰，集中全力，突出各自的业务重点，抓出成效来。千头万绪，抓好本职工作，切忌做表面文章、搞花架子，要发扬埋头苦干，服务大局，精通业务，立足本职的传统作风。

　　《扬州大学税务学院学报》1999 年第1 期