第四部分 我国预算审查监督制度的完善

　　预算审查监督制度是民主的基本体现，因此，我们必须在民主的背景下，结合人民主权理论、代议制政府理论以及权力制衡理论的基本要求来探讨我国预算审查监督制度的完善问题。法治发达国家的先进理念应当作为指导我国预算审查制度完善的重要思想，而其经过实践检验的成功的具体制度设计可以作为完善我国相关制度的借鉴。在民主视野下，我国预算审查监督制度的完善应当从以下四个方面入手：完善我国预算审查监督的主体制度、规范我国预算审批的程序制度、改进我国预算审查监督的方法、健全我国预算法律责任制度。

　　一、完善我国预算审查监督的主体制度

　　人民主权理论在财政领域要求纳税人及其代表控制国家的财政收支大权，因此，完善我国预算审查监督制度的基本目标是确保人大有能力真正承担起预算审查监督的职能。结合法治发达国家的成功经验以及我国的现实国情，完善我国预算审查监督的主体制度应当从以下四个方面入手：提高人大及其常委会审查监督能力、提高财经委和预算工委审查监督能力、增强国家审计署独立性以及发挥广大纳税人的审查监督作用。

　　（一）人大及其常委会审查监督能力的提高

　　全国人大及其常委会以及地方各级人大及其常委会肩负着预算审查监督的重任，因此，完善预算审查监督制度必须首先提高人大及其常委会的监督能力。决定和影响人大及其常委会监督能力的因素主要包括审查监督的对象、审查监督的方法、审查监督的时间以及人大代表自身的素质。关于审查监督的对象、方法和时间问题我们在其他部分进行讨论，这里重点讨论人大代表自身的素质。

　　为了增强人大及其常委会审查监督预算的能力，必须加强对人大代表和委员的培训，使其具备基本的履行人大代表职责的能力，例如，编写和发放一些预算审查监督基础知识的学习材料，各地方人大定期举办一些培训班和讲座，聘请相关专家讲解一些基本的知识。另外，为了增强人大及其常委会整体的监督能力，可以设置预算审查监督顾问委员会，聘请相关专家担任顾问委员，协助人大及其常委会履行预算审查监督职责。

　　（二）财经委和预算工委审查监督能力的提高

　　各级人大所设置的财经委或者类似机构、各级人大常委会设置的预算工委或者类似机构对于各级人大及其常委会预算审查监督职能的履行发挥了巨大的作用。但是也存在一些问题，首先，设置了专门进行预算审查监督的具体部门以后，其他部门或者代表就认为预算审查监督不是自己的职责，所谓人大及其常委会的监督职能实际上就转变为这些具体部门的监督职能了，因此，设置专门的部门负责预算审查监督工作，反而缩小了实际从事这一工作的人员数量。其次，财经委、预算工委及其类似机构的人员数量比较少，由于其本身还承担着很多立法起草和审查工作，因此，真正用于预算审查监督的人员和时间相对更少，再加上其中的工作人员，特别是委员，并不一定是预算工作的专家，想要监督比自己更具专业素质并且人数众多的政府机关所编制的预算，难度和实际效果可想而知。

　　在不能苛求财经委的委员具有较高预算专业素质的条件下，应当增强相关工作机构（如预算工委）中工作人员的素质，特别是可以聘请高校、研究机构的专家学者协助预算工委进行预算的审查监督工作，一些从政府预算实际部门退休的领导专家也可以被聘请到预算工委中协助进行预算的审查监督。

　　（三）国家审计署独立性的增强

　　世界各国一般均设置了审计机构来协助议会进行预算的审查监督工作。[58] 而且，审计机构一般均具备较高的独立性。例如，法国设置了审计法院，负责监督预算的执行。审计法院设置了七个法庭，共同负责对政府各部门预算执行情况进行全面的监督。审计法院在年度结束后要向国会提交决算草案（财政部另提交一个决算草案）。这是为了避免政府弄虚作假、隐瞒财政赤字或其他事情。法国审计法院是一个独立的监督机构，其经费具有独立性（由国会批准），可以根据自己在监督过程中发现的问题，提出自己的独立于政府的批评、质询和意见，具有较强的客观性、独立性和可靠性。[59]

　　在我国审计管理体制中，国家审计署隶属于政府，在经费和人员配置等方面均受制于政府，地方审计机关是地方政府的组成部门，其干部任免、人员编制、经费供给都由地方政府负责。在此状况下，审计机关如果要想真正监督各级政府在财政预算执行中的违纪违规行为，其监督力度、执法力度、审计成果的运用就可想而知了。[60]

　　针对我国而言，改革的基本思路是增强审计机关的独立性，建议在第一步改革中，实现审计机关的垂直领导，其干部任免、人员编制和经费供给都由国家审计署统一负责，地方各级审计机关可以同时受地方各级政府指导，但不受其制约。在第二步改革中，实现审计机关独立于政府，可以隶属于全国人大及其常委会，或者作为一个既不隶属于国务院，也不直接隶属于全国人大及其常委会的相对独立的机构，审计长由总理提名，全国人大通过，任期可以适当延长至10年。除非具有渎职或者其他违法行为，否则不能予以免职。审计署的其他主要领导人员由审计长提名，全国人大常委会通过。地方各级审计机关的负责人由上一级审计机关的负责人提名，同级人大通过。其他领导则由同级审计机关负责人提名，同级人大常委会通过。地方各级审计机关负责人任期为8年。

　　（四）发挥广大纳税人的审查监督作用

　　预算作为纳税人的代表机关控制政府开支纳税人税款的行为，纳税人理应具有审查监督的权力。这种审查监督不仅仅是通过纳税人的代表机关来进行，还可以通过纳税人的其他社会团体、利益集团、新闻媒体甚至纳税人个人来进行。这既是纳税人主权的体现，也是财政民主原则、财政公开原则的具体要求。

　　我国的人大及其常委会一方面由于人力和时间的不足，无法充分履行预算审查监督的职能，另一方面则又将广大纳税人排除在预算审查监督的主体范围外，这实际上是一种很令人感到遗憾的事情。如果能够充分发挥广大纳税人的积极性、主动性及其聪明才智，恐怕没有任何一种政府的违法开支行为不能被发现，再高明的政府也无法躲避广大纳税人明亮的目光。因此，发挥广大纳税人的预算审查监督作用是真正能够实现预算审查监督目标的重要举措。

　　就我国现实状况而言，可以首先考虑在预算的初步审查阶段就召开纳税人代表组成的听证会，广泛听取纳税人的意见，对于预算草案的大体内容也予以公开，在人大全体会议审议预算草案时，允许新闻媒体进行报道。在取得一定经验以后，建议将预算审查监督的整个过程完全公开，除涉及国家秘密的必须保密的以外，其他任何与预算相关的文件都予以公开，允许纳税人自由讨论，自由向立法机关提出建议，人大全体会议审议预算的过程也允许普通纳税人旁听，允许新闻媒体现场直播。预算的执行过程和审计结果也应当予以公开，让纳税人清楚自己的每一分钱是如何使用的。

　　二、规范我国预算审批的程序制度

　　规范的预算审批程序制度是整个预算审查监督制度完善的前提。预算的审查批准是预算审查监督的重要环节，而程序的完善与否则是该环节能否真正起到监督作用的关键性因素之一。我国预算审查批准的程序存在较大改进空间，当前应当着重完善预算编制的基础性工作，延长预算审查的时间，完善人大审批程序。

　　（一）预算编制基础性工作的完善

　　完善预算审查批准程序必须首先做好预算编制的基础性工作，只有预算草案更加详细、更加明确，人大才能对其进行实质性审议，才能真正发挥审查监督的职责。针对当前预算编制中存在的编制方法落后、编制内容较粗、预算安排不准确等问题,一些地方已对预算编制方法进行改革，开始着手编制零基预算和部门预算。零基预算是指不考虑过去预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预算能克服我国长期沿用的“基数中增长”预算编制方式中的不足，不受既成事实的影响，一切都从合理性和可能性出发。实行零基预算由于不受上年因素的影响，所以，可以细化预算，提前编制预算。[61]

　　为了切实改变由于预算编制的粗糙和仓促而带来的预算执行和监督的被动局面，从而提高预算的审批质量和效果。应从以下方面做出努力：第一，延长预算编制时间。只有提前编制预算，才有可能细化预算，提高预算的准确性、科学性和透明度；第二，规范预算编制程序。在预算编制时间得以延长的前提下，应当对各级预算的编制程序进行科学设计；第三，强化预算编制细致性的要求；第四，编制年度滚动预算。

　　广东省近年来的 ...更多