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我国预算审查监督制度研究(四)
高广彬

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【正文】

  第三部分 我国预算审查监督制度的演进分析

  财政权是议会的传统职权之一,也是各国议会普遍享有的一项重要权力,西方国家形象地将议会的财政权称为“掌握钱包的权力”或“管理国库的权力”。议会所享有的财政权,实为对政府的预算审查监督权。政府为开展行政管理活动,维持国家机关的正常运转,所提出的财政预决算、赋税、公债等与货币收入支出有关的法案,均须经议会审议通过方可付诸实施。[47]

  我国是人民民主专政的国家,国家的一切权力属于人民,政权的组织形式实行人民代表大会制。人民民主是我国的基本制度,预算审查监督制度作为财政民主的具体体现,作为人民代表大会的权力之一,自建国以后就已经体现在了宪法和相关法律制度中,现实生活中,预算审查监督也一直是人大的基本职责之一。但是,我国的预算审查监督制度与法治发达国家相比还有很大的差距,与民主制度下理想的预算审查监督制度的距离更大,无论是在主体设置上,还是在审批程序和监督方法上都存在急需完善之处。这些缺陷的存在极大地限制了预算审查监督中民主的发挥,限制了人大监督职能的发挥。通过对我国预算审查监督制度的演进分析,从制度层面了解掌握其历史发展进程,运用历史分析、比较分析的方法进行现状研究,将有助于更好地把握其未来发展改革的趋势。

  

  一、我国预算审查监督制度的历史演进

  预算审查监督作为议会的一项基本职能,也在我国人大的基本职责中得到了体现,对此,从宪法一直到地方性法规都有明确的规定。由于我国法治建设整体水平所限,预算审查监督制度的建设也不很完善。但国家加强和完善预算审查监督制度的决心和信心是很大的,这是民主国家的必然选择。

  (一)宪法中的预算审查监督制度

  对预算进行审查监督从建国以来就是我国宪法的一项内容之一,我国1954年宪法就在第27条关于全国人民代表大会的职权中明确规定:“审查和批准国家的预算和决算”,同时在全国人民代表大会的常设委员会中也设置了“预算委员会”。在第58条地方各级人民代表大会的职权中规定了“审查和批准地方的预算和决算”。在这部宪法的指引下,各级人民代表大会确立了对财政预算拥有审查监督的职权,全国人大及其常委会的工作机构、工作制度逐步建立,对财政预算的审批监督工作进行得比较严肃、细致和扎实。预算审查监督作为人大的一项基本职能,在我国首部宪法中得到了体现,但是对于具体的审查和批准预算的程序并没有进行明确的规定。

  1975年宪法和1978年宪法基本沿袭了这一规定。1975年宪法第17条规定中包括了“批准国民经济计划、国家预算和决算”的内容,但是没有对全国人民代表大会行使职权的规定采用分项列举方法,无论是在表述方式上,还是措辞的份量上,都比1954年宪法的相应规定更为简单和轻淡。1978年宪法第22条规定:“审查和批准国民经济计划、国家的预算和决算”,这里统一使用了“审查和批准”的概念,含义较为完全和清楚,并且全国人民代表大会行使职权规定的表述上恢复了分项列举的方法,相对于前两部宪法中的类似表述是一种进步。

  1982年宪法对预算的审查监督制度进行了完善,首先,在全国人民代表大会的职权中明确规定“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”;其次,在全国人民代表大会常务委员会的职权中明确规定了“在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”;在地方各级人民代表大会的职权中规定了“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。同时,宪法还规定了预算收支的审计制度:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。” 上述规定,一方面明确了全国人大和全国人大常委会在预算审查监督中的职责,便于人大对政府预算进行全面和及时的监督;另一方面,明确规定了审计监督制度,为人大监督预算的执行和决算提供了有利的武器;较之前三部宪法,1982年宪法还确立了全面的预算审查监督过程,从而在程序方面保障了人大预算监督权的行使。预算审查监督制度在宪法中的流变过程,从另外一个层次来说,也是与我国民主与法制建设进程同步的。但是此后,1982年宪法经历了数次修改,令人遗憾的是都没有涉及预算监督制度方面的规定。

  

  (二)中央立法中的预算审查监督制度

  1951年政务院发布了《预算决算暂行条例》,对于预算的基本原则、预算的编制及核定、预算的执行、决算的编造及审定等问题作了规定。由于当时尚未成立全国人大,因此,对于预算的审查监督职能是由中央人民政府委员会来承担的。例如,《预算决算暂行条例》其中规定:“国家总预算草案,由中央财政部于每年11月15日前,审核汇编完成,提请政务院核呈中央人民政府委员会核定”。由于处于建国初期,国家对于预算的监督管理比较单一化,没有形成系统的制度,主要体现为行政机关内部的审查,缺乏来自权力机关的监督。但是,作为我国第一部关于涉及预算审查监督制度的法规,其摸索和建设的过程为我国预算审查监督制度的发展和完善提供了宝贵的经验财富,一些最基本的模式和原则更是对后来的制度建设产生了不可忽视的影响。

  《预算决算暂行条例》一直沿用了四十年,在此期间,虽然也制定了一些补充性的规定,但大都属于具体的、临时性的规定,不够规范,致使预算约束软化和监督不力。为了解决预算权责不明、预算审核不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等问题,1991年,国务院发布了《国家预算管理条例》,标志着我国政府预算工作又前进了一步。本条例对预算的基本原则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算执行和监督、预算调整、决算以及法律责任作了明确规定。例如第35条规定:“地方各级财政部门根据本级人民政府的指示和上级财政部门的部署,具体布置本级各部门和下级财政部门编制预算草案,并负责汇总编制本级总预算草案,由本级人民政府审定后,提请本级人民代表大会审查和批准。”第36条规定:“财政部将中央预算草案和地方预算草案汇编成国家预算草案,由国务院审定后,提请全国人民代表大会审查和批准。”第50条规定:“各级人民政府应当按照规定,向本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会作出预算执行情况的报告。” 由于《国家预算管理条例》属于国务院行政法规,在权责问题上只能规定各级人民政府、各主管部门以及各单位的预算管理职权,不便于对全国人大及其常委会的预算审查监督职责进行规定,从而在一定程度上弱化了预算审查约束力,没有从根本上解决预算管理软化问题。同时,该条例是在党的十四大确立建立社会主义市场经济体制之前制定的,大部分的条款还受到计划经济体制的影响。

  党的十四大以后,随着社会主义市场经济体制的建立,为强化预算的分配和监督职能,加强宏观调控和对预算的管理,在总结预算单行条例实施的基础上,1994年3月22日全国人大通过了《中华人民共和国预算法》,这是我国建国以来颁布的第一部预算单行法,标志着我国预算制度进入了一个全新的法治阶段。该法第12条明确规定了全国人大及其常委会的预算审查监督职权:“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行;审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。”此外,《预算法》还专门用了一章(即第九章)的篇幅来规定预算监督问题,并明确规定了违反预算法的法律责任。 《预算法》的颁布使我国预算审查监督制度更加法制化、规范化、科学化,它通过法律的形式确立了预算管理的一些基本原则,通过这些基本原则和立法精神,预算的分配和监督职能得以进一步强化和规范,从而表明预算审查监督已经真正成为人大财政监督的重要手段。但是,通过司法实践我们清楚地看到,《预算法》的一些规定过于原则和笼统,加之制度的前瞻性与现实的滞后性之间存在矛盾,以及其他各种障碍性因素的制约,《预算法》的贯彻困难重重,并出现了严重的偏差,从而影响了预算法功能和作用的发挥。

  随后,为了适时弥补《预算法》在审查监督方面规定 ...更多

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【作者简介】
    高广彬,北京大学法学院2003级硕士。
【注释】
  [47]参见张献勇:《从比较法的角度看我国全国人大财政监督制度的完善》,载《经济经纬》,2003年第5期,第148页。 
  [48]参见郭东芳:《我国预算审查监督法律制度分析及完善》,湖南师范大学2004年度硕士学位论文,第25页。 
  [49]参见王世涛:《〈预算法〉的修改与预算监督法律制度的完善》,载《财经问题研究》,2005年第3期,第91页。 
  [50]审计署在我国目前的国家机构设置中隶属于国务院,属于行政机关。但是从完善的预算审查监督制度来看,审计署应当作为隶属于立法机关的机构,协助立法机关行使预算审查监督的职能,因此,这里将增强审计署的独立性作为预算审查监督主体制度方面的完善措施。 
  [51]参见杨树琪:《对<预算法>运行中几个问题的思考》,载《云南财贸学院学报》,2003年第6期,第47页。 
  [52]参见全国人大常委会预算工作委员会办公室编著:《预算审查监督手册》,中国民主法制出版社2003年版,第20—21页。 
  [53]参见王文庚:《预算程序制度研究》,载中国财税法网:http://www.cftl.cn/show.asp?c_id=549&a_id=4916 
  [54]参见王世涛、安体富:《预算的法律控制》,载《财贸经济》,2005年第6期,第30页。 
  [55]参见陈丹、张俨:《关于加强人大对财政预算审查监督的法律思考》,载《宁波广播电视大学学报》,2005年第3卷第1期,第43页。 
  [56]参见刘剑文、熊伟:《预算审批制度改革与中国预算法的完善》,载《法学家》,2001年第6期,第52—59页。 
  [57]1997年由财政部和保密局等中央政府部门规定:国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况,国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项,不公布的国家预算、中央预算收支款项以及动用中央预备费的情况属绝密级;国家预算、中央预算、地方预算(省级以上)旬、月、季执行情况属机密;各省、自治区、直辖市及计划市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项属机密。 
  [58]例如法国1958年宪法第47条规定:“审计法院协助议会和政府监督财政法的执行”。
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