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我国预算审查监督制度研究(三)
高广彬

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【正文】

  第二部分 预算审查监督制度的国际考察

  取他人所长、补己之短,是促进变革和进步的方法。因此,法律移植和法律借鉴成为完善法制的重要手段。对于中国来说,要想加强和完善仍不健全的预算审查监督制度,借鉴它国的先进经验则显得非常必要。西方法治发达国家率先在民主制度下建立了完善的预算审查监督制度,其中比较有代表性的国家包括美国、英国、德国和日本。它们在制度设计上所体现的共同性的指导思想和理论基础可以直接用来指导我国预算审查监督制度的完善,而它们各具特色的具体制度则为我国设计具有中国特色的预算审查监督制度提供了参考的样板。预算审查监督的核心问题包括预算审查监督的主体、程序和方法,本部分论述将以此为主线考察上述代表性国家的预算审查监督制度。

  一、美国的预算审查监督制度

  美国是当今世界上最为发达的市场经济国家,在长期的经济工作中,建立了一套体系比较完整、职责比较分明、依据比较充分的预算审查监督体系和做法,通过各种审查监督,确保各个机构能按照法律要求积极组织财政收入,合理安排财政开支,确保预算资金始终得到很好的管理效果。美国预算审查监督制度的基本特点是:国会下设三个委员会负责预算审查监督,隶属于总统的管理与预算办公室与隶属于国会的预算局以及会计总署具体办理相关的审查事项。预算审查批准的程序比较复杂,其监督方法强调普通纳税人的参与。

  (一)预算审查监督的主体

  美国预算审查监督的基本主体为国会,国会下设三个委员会具体负责预算审查监督职责。这三个委员会分别是:预算委员会、拨款委员会和税收委员会。

  预算委员会于1974年为加强国会的预算监督权力而设立,其基本职责是审查总统预算草案的宏观政策和总体指标。众议院预算委员会成员由5位税收委员会成员和5位拨款委员会成员以及其他常设委员会成员和两大政党的代表组成。参议院预算委员会的成员结构与此类似。

  拨款委员会的基本职责是确定对部门以及主要项目的预算拨款。参众两院拨款委员会设13个拨款小组委员会,每个拨款小组委员会对应若干个政府部门,并负责确定对这些部门及其主要项目的预算拨款。13个小组委员会享有拨款委员会的支出控制权,这些小组委员会通过逐条审议相应的部门预算,提出不同的拨款方式并起草拨款议案,这些议案经拨款委员会审查和讨论后,由众议院提出一项综合性的“拨款法案”,经两院全体会议审议后在财政年度开始以前通过。

  税收委员会仅在众议院设置,其基本职责是对政府提出的税收政策和建议进行审查和评估。参议院的这个职能由财政委员会负责。

  除此以外,总统管理与预算办公室和国会预算局也在预算审查监督中发挥重要作用。为了避免一个内阁部门管理其他内阁部门的事,防止权力过度集中,加强相互制约,提高决策效率,美国于1921年成立了管理与预算办公室,并于30年代末正式从财政部独立出来,独自承担预算审查管理职能。国会预算局是一个专业性、中立性的参谋机构,于1974年根据《预算与扣押控制法》的规定成立的,其基本职责是协助国会制定预算计划,协助国会不超出该计划,协助国会评估联邦法令的影响,协助国会考虑与预算和经济政策相关的事项。国会预算局首先要为两院的预算委员会提供所要求的服务,之后再考虑为拨款委员会、税收委员会、参院财政委员会及其他委员会服务。局长由两院预算委员会推荐,众院议长和参院临时议长联合任命。其余工作人员包括副局长均由局长任命,专业人员中70%以上拥有经济学或公共政策的高级学位。

  美国会计总署也是国会预算审查监督的重要主体。美国会计总署隶属于国会,目前有3500人,其基本职责是对联邦各部门和项目进行审计和评价,对国会履行宪法授予的对政府运行进行监督的职责给予支持或者对国会各委员会完成其法律议程给予协助。根据美国法律规定,会计总署主计长由国会选举,总统任命,任期15年,且不因政府更迭和国会换届而易人。因此,会计总署宣称“独立于行政部门”,基本上不受行政部门的控制。[25]

  (二)预算审查批准的程序

  根据美国1974年《国会预算和扣押控制法》的规定,美国国会审查批准预算的程序为:参众两院预算委员会共同起草预算决议案[26] ,此决议案提交国会通过后由参众两院拨款委员会完成13项独立的拨款法案[27] ,在此基础上国会根据决议案审查批准拨款法案,交由国会通过并经过总统签署后方能生效。具体来讲,美国预算审查批准程序包括以下步骤:(1)国会收到总统预算案以后,将它同时提交两院预算委员会、拨款委员会以及其他对支出有管辖权的委员会、两院税收委员会(众院的筹款委员会和参院的财政委员会)进行审议。(2)国会各专门委员会及其小组委员会就总统预算报告的有关部分举行听证会,并传唤相应的政府各部、各机构的首长及其财政助理,总统手下的管理和预算局局长、财政部部长、经济顾问委员会主席等证人进行作证。同时,国会的各个助理机构,特别是国会预算局要为国会各委员会、小组委员会提供所需的建议、各种材料和数据,在此基础上,各委员会形成对预算收支的意见和估计。(3)各授权委员会[28] 向本院预算委员会提交各自的预算项目授权报告。(4)两院的预算委员会根据总统的预算建议、各委员会的报告和国会预算局的意见,起草各自的预算决议。预算决议提出国会自己预算的授权总额、岁入总额、开支总额、赤字(或盈余)总额、国债总额,还规定各职能项目的预算授权指标和开支指标。在各院形成预算决议之后,交由全院大会投票表决。(5)如果两院通过的预算决议案有所不同,则由两院组成协商委员会,在两院各自的预算决议基础上形成两院共同的预算决议,分别交由两院的全院大会表决。预算共同决议通过之后,国会形成对总的支出和收入水平、赤字或盈余的规模以及债务限额一致意见。(6)众议院各授权委员会完成其授权法案。(7)两院拨款委员会在各自小组委员会之间分配预算授权和支出数额,各小组委员会在此限额内起草拨款法案。(8)众院拨款委员会完成13项独立的拨款法案,并首先向众院预算委员会提交拨款总报告,继而向全院大会报告各拨款法案。(9)众院全院大会对各拨款法案进行辩论、修正和表决,通过以后提交参议院审议。(10)参议院拨款委员会进行审议,并向全院大会报告各项拨款法案,全院大会表决通过。(11)如果参院表决结果与众院不同(通常如此),则两院组成13个协商委员会来解决分歧,协商委员会对法案进行修改并分别由两院进行表决,通过以后送交总统,如总统签署,则拨款法案成为法律;如果总统否决,则拨款法案返回国会进行修改,直至总统签署为止。[29]

  上述预算审查批准过程一般需要9个月的时间。

  (三)预算审查监督的方法

  美国国会除了采取会议讨论、辩论的方式进行预算审查监督以外,还采取听证、审计、公众监督等方法对预算进行审查监督:

  1.听证监督。从当年2月的第1周起,为了起草预算决议案,国会两院预算委员会召开一些专项听证会,听取来自政府官员、学术研究机构专家、企业管理人员、全国性组织机构的代表、议会成员和普通纳税人的意见。在众议院起草拨款法案时,国会各常设委员会和各小组委员会根据各自的职责范围和所涉及的领域举行听证会,邀请有关人士发表建议和意见,并由财政部长及其财政助理到会作证。

  2.审计监督。美国会计总署专门为国会服务,负责对联邦各政府部门和项目进行审计和评价。它围绕国会感兴趣的问题确定审计项目,或者应国会要求或同有关人员协商后确定审计项目。在审计过程中,特别是在正式提出审计报告之前,常常与国会沟通情况,审计报告编制完成后则全部提交给国会审议。会计总署内部还设置了国会关系局,专门负责搜集并向主计长提供有关国会的情况,代表主计长同国会进行一些敏感问题的谈判,以及处理同国会的一些重要关系问题,现在会计总署每年来自国会的审计项目多达600余项。同时,会计总署每年对联邦政府部门的会计报表进行决算例行审计,对每一个部门出具单独的审计报告,这类单项报告每年也有100项左右。目前,美国会计总署的审计范围已经扩展到法律性审计、经济性审计和绩效性审计,而其审计目标也包括合法性和绩效性。[30] 对于某些商业性开支,也会聘请民间的会计公司参与审查。[31]

  3.公众监督。美国预算的审查、批准、执行和监督程序都是比较透明的,并且通过社会监督和舆论监督等方式向公众公开预算执行和审查监督的情况。总统预算草案要在全国公布于众,而且任何党派、团体或部门都可以就预算,提出自己的意见[32] ;美国每年向公众公开的联邦预算以及州预算都有数千页之多,编制十分细致,便于普通公众的监督;国会在审查和辩论预算时,不但允许社会各界自由旁听,有时还进行电视实况转播。这种公开性和透明性,便于普通纳税人对国家预算进行监督,从而迫使有关部门必须提高预算的水平和质量。[33]

  二、英国的预算审查监督制度

  英国议会在审查监督政府预算方面建立了一套严格、透明的制度,稳定健全的财政收入制度和成熟规范的财政支出体系是英国强化财政民主制度建设的具体体现。英国预算审查监督的基本特点是,下院承担主要职责,上院权力较小。下院专门设立与政府部门相对应的委员会来履行监督职能。隶属于下院的国家审计局协助议会进行预算执行的监督。预算审批程序主要在下院进行,避免了两院意见相左的麻烦。预算审查监督的方法比较强调议员的作用。

  (一)预算审查监督主体

  在英国,议会对政府预算有着规范而严格的审查监督制度,其主要职能由议会下院承担。英国议会下院进行预算审查监督的主体包括全院大会、下院委员会以及国家审计局。

  下院全院大会的基本职责是通过立法的方式来对政府上一财政年度、本财政年度以及未来几个财政年度的政策、收支和工作进行控制。具体通过年度授权制、专项拨款制 ...更多

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【作者简介】
    高广彬,北京大学法学院2003级硕士。
【注释】
  [25]参见全国人大常委会预算工作委员会调研室编:《国外预算管理考察报告》,中国民主法制出版社2005年版,第10—11、32—34页。 
  [26]该预算决议案包括国会认为合适的联邦财政收支总规模、赤字或赢余数目以及债务规模,并分别列入20个大类的预算概算及支出。 
  [27]根据前述,美国参众两院拨款委员会设立的13个拨款小组委员会分别对应若干个政府部门,并负责确定对这些部门及其主要项目的预算拨款,所以此处提及的拨款法案通常为13个,如:国会运作经费、政府各部门的运作经费、国防开支、高速公路项目、公共交通项目费用等。 
  [28]所谓授权委员会指的是各个有权报告法案的常设委员会(负责征税、拨款等有关财政的几个委员会除外),它们负责制定授权法案,规定各自分管的领域在新财政年度里建立那些开支项目,并提出拨款的最高限额。 
  [29]参见周军华:《论美国国会的预算权》,武汉大学2003年度硕士论文,第32—33页。 
  [30]参见王雍君:《发达国家政府财政管理制度》,时事出版社2001年版,第353—354页。 
  [31]参见财政部预算司编:《预算管理国际经验透视》,中国财政经济出版社2003年版,第31页。 
  [32]参见曲岩:《美国联邦政府预算编制及启示》,载《经济论坛》,2005年7月期,第14页。 
  [33]参见全国人大常委会预算工作委员会调研室编:《国外预算管理考察报告》,中国民主法制出版社2005年版,第14页。 
  [34]参见全国人大常委会预算工作委员会调研室编:《国外预算管理考察报告》,中国民主法制出版社2005年版,第153页。 
  [35]参见李娟:《中英立法机关财政监督制度比较》,中共中央党校2004年度硕士学位论文,第6页。 
  [36]参见李娟:《中英立法机关财政监督制度比较》,中共中央党校2004年度硕士学位论文,第7页。 
  [37]参见全国人大常委会预算工作委员会调研室编:《国外预算管理考察报告》,中国民主法制出版社2005年版,第50—55页。 
  [38]德国联邦总理每年7月初向联邦议会提交政府预算草案,其主要包括三部分内容:预算法案、总预算表和部门预算。 
  [39]参见王永礼:《预算法律制度论》,中国民主法制出版社2005年版,第35、36页。 
  [40]参见王永礼:《预算法律制度论》,中国民主法制出版社2005年版,第35页。 
  [41]参见王凤芝:《对我国财政监督及其改革的探讨》,山东大学2004年度硕士学位论文,第23页。 
  [42]参见樊继达:《美法德三国公共预算管理及启示》,载《哈尔滨市委党校学报》,2005年第5期,第32页。 
  [43]参见宿廷波:《中国人大预算监督:制度与过程的分析》,复旦大学2004年度硕士学位论文,第24—25页。 
  [44]参见宿廷波:《中国人大预算监督:制度与过程的分析》,复旦大学2004年度硕士学位论文,第24—25页。 
  [45]世界各国的代议制度基本上可以分为一院制和两院制两种。一院制是指代议机关只有一个主体构成,比如韩国国会、新加坡国会等。两院制则是指由两个主体共同组成代议机关,西方主要发达国家的代议机关都是这种类型,比如美国的参议院和众议院,英国的上院和下院。由于代议机关构成的不同,相应的其预算审查监督制度也存在较大差异。 
  [46]参见宿廷波:《中国人大预算监督:制度与过程的分析》,复旦大学2004年度硕士学位论文,第25页。
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