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我国预算审查监督制度研究(二)
高广彬

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【正文】

  二、代议制政府理论

  (一)代议制政府理论的内涵

  “代议”就其词义而言是“代表商议”、“代表议事”,是指由某一个人代表某一特定的群体,同另一些代表其他群体的人,就彼此共同面临的问题(事务)进行商议、讨论,必要时共同做出决定,以便采取一致行动。[10] 代议制度作为一个特定的术语,是指代议在国家的政治生活领域中具体运用后形成的一种国家政治制度,又称为“代议制”。

  民主的原初含义是指多数人的统治,是由人民掌握统治权力,因此与人民主权是一致的,但人民直接参与的民主只能在人少地狭的城邦制国家存在,即伯里克利盛赞的雅典民主政体。除此以外,只能采取代议制民主,代议制度也是近现代国家广泛存在并采用的民主形式。杰弗逊曾指出:“代议制民主这一新原则的引入使此前几乎所有的关于政府结构的论述都变得毫无用处。”[11] 因此,他主张在北美建立代议共和政体,坚持代议共和政体是一种最合理的政治制度,并由此提出了代议共和政体的原则及改进措施。经典的代议制度(代议制政府或代议制民主)原则在近代是由潘恩开创的,并由约翰•密尔完成的。潘恩认为:“把代议制同民主制结合起来,就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制”。[12] 潘恩主张代议制是针对古代的直接民主制的。而约翰•密尔作为19世纪英国政治改革运动中激进的社会改良主义者,他认为:“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于整个集体的那个政府”,是能够满足社会所有的要求的政府。而“能够满足社会所有要求的唯一政府是全民参加的政府”,即“完全的平民政府”,在这个政府里所有的人参加“即使是参加最小的公共职务也是有益的”。[13]

  代议制民主制度在现代则由帕累托、熊彼特等人发展的,虽然进入20世纪后,随着行政权的扩大而使立法权受到了挑战,但代议制政府理论仍是西方主流的政治理论。帕累托和熊彼特提出的精英民主理论与拉斯基、达尔等人提出的多元民主理论是对代议制理论的发展。熊彼特曾明确否定古典的直接民主理论,认为近代代议制民主并不符合西方民主政治的现实,而精英民主才是当代西方民主模式的真正表现。[14] 因此,代议制民主制度的关键则在于“代议”,而非直接民主理论中统治者与被统治者身份的重合,而代议制政府则可理解为“一种立法权威和政治权威全部或主要掌握在由纳税人自由选举产生的议会手中的政府形式”。[15]

  (二)预算审查监督是代议制政府在财政领域的直接体现

  在财政领域,代议制政府就体现为财政收支的最高权威掌握在由纳税人选举产生的议会手中,议会控制着政府的财政收支。议会控制政府财政收支的基本方式就是对预算的审查、批准和监督。审查和批准体现在政府预算编制完成以后和预算执行之前,而监督则体现在预算执行之中以及执行之后。通过完善的预算审查监督制度,纳税人的代表机关——议会就能够真正将政府的财政收支大权掌握在自己手中,并最终实现由纳税人控制政府财政收支的目标。

  在庞大的财政领域中,议会享有的预算监督权无疑是最重要、最核心的权力表现。作为社会个体的纳税人看来,财富的让渡无疑是除了生存以外最大的牺牲。因此,对处于强势地位的政府的财政收支行为给予一个强有力的监督和制约则显得非常必要,作为由纳税人选举产生的代表机关——议会对于政府预算的审查监督行为也正是代议制政府理论在财政领域中的直接体现。我国的人民代表大会制度虽然与西方的代议制度是不同的两种制度,但预算审查监督制度同样是人民代表大会制度所包含的一项最重要的内容之一,目的就是能够真正将政府的财政收支大权掌握在人民自己手中,并最终实现由人民控制政府财政收支的目标。

  三、权力制衡理论

  (一)权力制衡理论的内涵

  权力制衡理论的渊源可以追溯到古希腊,最早由亚里士多德提出。他指出:一切政体都有三个要素作为构成的基础,即议事机能(部分),行政机能(部分)和审判(司法)机能。[16] 亚里士多德的所谓政体三要素不同于近代意义上的三权分立所体现的权力制衡关系,但它却为权力划分为不同的部分开创了思想先河,可以看作是一种萌芽形态的权力制衡论。继亚里士多德之后谈论分权而又涉及制衡原则的是古希腊政治家波利比阿。他主张建立一种混合政体,即把君主制、贵族制和民主制三种 ...更多

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【作者简介】
    高广彬,北京大学法学院2003级硕士。
【注释】
   [10]参见田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤:《中外代议制度比较》,商务印书馆2001年版,第2页。 
  [11]参见【美】阿兰•S•罗森鲍姆编:《宪政的哲学之维》,郑戈、刘茂林译,三联书店2001年版,第66页。 
  [12]参见【美】潘恩:《潘恩选集》,马清槐等译,商务印书馆1981年版,第246页。 
  [13]参见【英】约翰•密尔著:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1984年版,第43页。 
  [14]参见程华:《论宪法之代议制度原则》,载《时代法学》,2003年第2期,第21、22页。 
  [15]参见【英】戴维•米勒、韦农•波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国问题研究所等译,中国政法大学出版社1992年版,第648页。 
  [16]参见【古希腊】亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第214—215页。 
  [17]参见徐大同:《西方政治思想史》,天津人民出版社1985年版,第66—68页。 
  [18]参见【法】孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),张雁深译,商务印书馆1961年版,第154、158页。 
  [19]参见邓传明:《论法治国家的权力制约》,载《法学评论》,1997年第2期,第1、2页。 
  [20]See Dennis S. Ippolito: The Budget and National Politics, San Francisco: W. H. Freeman and Company, 1978, p.2. 
  [21]参见刘剑文主编:《财税法教程》,法律出版社2002年版,第54页。 
  [22]参见张馨、袁星侯、王玮:《部门预算改革研究》,经济科学出版社2001年版,第47页。 
  [23]参见【美】杰克•瑞宾、托马斯•D•林奇主编:《国家预算与财政管理》,丁学东等译,中国财政经济出版社1990年版,第490页。 
  [24]在财政学上,一般把税收收入占国家财政收入一半以上的国家称为税收国家。参见【日】北野弘久:《税法学原论》(第4版),陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第2页。
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