四、中国彩票法律制度的完善
(一)尽快制定《彩票法》,完善相关彩票法律制度
目前世界上开展博彩活动的有120多个国家和地区,其中绝大部分完成了国家立法。 [29]我国由于至今没有一部《彩票法》,实践中暴露出很多的问题。因此,应该尽快制定《彩票法》对彩票业进行规范。下文就《彩票法》的规定进行分析。
1、明确彩票法律原则
(1)特许原则。特许原则是指对彩票发行销售主体和彩票的种类及游戏规则等,都须经过国家的批准许可。由于彩票具有税收的性质、利弊兼容和涉及面广的特点,世界各国一般都对彩票业实行严格管制。大多数国家中的彩票都是由根据彩票法特别设立的公司经营,或是政府特许的有实力有信誉的公司经营;[30] 同时对彩票的游戏规则实行审批制。
(2)公开原则。 公开原则是指与彩票有关的一切信息都要进行充分的公开。公开的内容主要包括,彩票法律、法规、规章和监管措施,彩票游戏规则(发行方式、发行程序、开奖过程、开奖结果)以及公益资金筹集数量、分配使用等信息。彩票业公信力的最重要的指标无疑是信息的公开性和透明度,而幕后交易、暗箱操作则是其公信力的无情杀手。
(3)公益原则。公益原则是指彩票的目的是为国家公益事业筹集经费,它是彩票合法性的基础,也是彩票与赌博、商业有奖销售的本质区别。公益原则主要体现在彩票公益金的用途上,同时也表现为彩票业要尽可能提高公益金比例。
2、建立合理的彩票监管体制
(1)以财政部作为彩票的监管机构,完善其监管职责
监管机构的特点主要表现在两个方面:一是监管机构的独立性问题;二是监管权力的配置问题。根据监管机构的独立性程度,各国的彩票监管机构可以分为三类:以美国为代表的独立彩票监管机构(各州均设立专门的彩票委员会),以法国为代表的不独立的监管机构(以预算部为彩票监管机构),以英国为代表的相对独立或者半独立的监管机构三种模式(由隶属于内政大臣的博彩委员会和隶属于文化、传媒、体育大臣的国家彩票委员会监管)。从世界各国的彩票监管模式看,目前世界大多数国家的彩票监管都是这种不独立的模式。绝大多数采取不独立模式的国家都选择财政部门作为彩票的监管机关。监管权力的配置包括两个方面:一是指监管权力在政府不同部门的分配,二是指监管权力在中央和地方的分配。世界各国除了意大利外,往往只由一个政府职能部门管理彩票;单一制国家彩票监管权力都集中在中央。[31]
由于历史的原因,财政部、民政部和国家体育总局都享有彩票监管权,造成政出多门、多头监管的局面。因此我们应该吸收国外的彩票监管的经验,取消民政部和国家体育总局的彩票监管权,确立财政部为唯一的彩票监管机关,可以考虑在财政部中设立彩票管理司,具体负责彩票的监管。
彩票监管机构的职责应该包括:制定彩票发行和经营的相关政策和规则,审批彩票游戏规则、监督彩票发行和销售中信息披露、对彩票发行人实施管理,制定彩票承销商和彩票零售商的资质条件、彩票发行机构和承销商的财务管理制度等。
(3)成立国家彩票公司,建立国家垄断的发行与销售体制
为了控制与发行彩票相关的问题和社会负面影响,垄断模式是各国政府彩票发行与销售的主流模式,即由一个政府所有的企业或者政府的一个行政部门垄断彩票的发行,其他任何个人与企业都无法进入。其中,联邦制国家倾向于采用以州(省)为基础的地区垄断发行,而非联邦制国家倾向于采用全国统一的垄断发行模式。在大多数国家中彩票都由政府控制的彩票公司经营。政府以多种形式进行控制和参与管理。
我国目前彩票的发行由中国福利彩票管理中心和中国体育彩票管理中心承担。但这两个机构是分别受民政部和国家体育总局控制的事业单位,不具有独立性,政企不分,同时两个机构仍然按照行政体制运作,而相互竞争、效率低下。因此,应该成立由国家控股的彩票公司负责彩票的发行和销售。彩票公司是独立的企业法人,它追求的利益是管理费用的结余,在管理费用比例由政府限定的前提下,其目标只能靠扩大规模、节省开支、提高效率去实现。[32] 这样一方面可以做到彩票发行机构和监管机构的彻底脱钩,同时又可以提高效率。
彩票的销售可以由彩票公司负责,也可以由彩票公司与彩票承销商签订承销合同,由承销商负责销售。彩票承销商也可以与彩票零售商签订分销合同由彩票零售商负责具体的销售。彩票的承销禁止采取包销的方式,彩票的分销也禁止采取承包买断等包销方式。彩票承销商和彩票零售商的资格条件由财政部规定,彩票承销商及其与彩票发行公司的代销合同应该报财政部备案,彩票零售商及其与彩票承销商的代销合同应该报省级财政部门备案。
4、完善彩票发行和销售的信息披露制度,明确规定相关法律责任
彩票发行人与购彩人之间信息是不对称的,彩票合同是格式合同,其内容即彩票游戏规则、操作规程均由彩票发行人确定,因此法律给予购彩人特殊的保护。这种特殊的保护主要体现在以下几个方面:第一,法律规定彩票的游戏规则和操作规程必须经过彩票监管机构的审批。第二,法律规定彩票发行人必须要按照规定的方式公开彩票游戏规则、操作规程、销售方式等涉及购彩人利益的信息;彩票由承销商负责销售的,承销商作为彩票发行人的代理人,应该按照法律的规定履行信息披露义务,第三,法律要求彩票发行人对其公开信息的真实性、准确性和完整性负责。
彩票发行人和承销商未能按照法律的规定履行信息 ...更多
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