二、我国预算监督制度现状分析

　　我国的预算制度经历了长期的发展变迁的过程。1978年以前，中国政府预算制度基本上是建立在计划经济基础上的统收统支、高度集中的预算制度。这实际上是一种以公共部门替代私人部门、以政府替代市场的极端体制。这样的制度安排下，预算权不可能在政府行政与权力机关之间进行合理配置，因此，这一期间的政府预算制度并不是真正民主意义上的预算制度。1978年，中共十一届三中全会做出将党和国家的着重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，并决定进行经济体制改革。针对宏观经济管理体制中长期存在的中央政府统得过多过死，特别是财政预算统收统支得主要缺陷，选择了以财政预算制度改革作为突破口的改革策略。1980年，开始实行“划分收支，分级包干”的财政预算管理体制，地方政府开始有了自己的收支范围，并在包干范围内，开始编制和执行各自的政府预算，中央与地方预算初步得以分离。1994年，随着宏观经济制度和微观经济制度改革的不断深化，中央决定在全国范围内全面实行分税制预算体制，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的分税制预算制度框架。1998年，中国明确提出财政改革的目标是建立公共财政。公共财政是以满足社会公共需要、提供公共商品，制定和执行公共政策，弥补市场缺陷为其核心内容的政府经济行为。具有公共性、民主性、法制性等本质特征。并按照公共财政的本质要求，自2000年开始了新一轮以部门预算、政府采购、国库集中支付制度等为基本内容的制度创新。

　　然而，在预算制度历经流转嬗变的过程中，我国的预算监督始终处于乏力状态，在现实生活中，预算不能起到应有的作用，各种不利于预算监督实行的现象在预算自编制至决算的全过程中层出不穷，并且各种“特殊情况”下的措施成为了常态。而这明显的不能适应我们当前提出的建立公共财政的目标，因此深入分析我国预算监督制度运行中存在的问题，方有可能对症下药，找到解决之策。当前，我国预算监督主要存在如下问题：

　　（一）预算监督法律制度不健全

　　一方面，既有的法律规定过于模糊笼统，由于我国现行关于预算监督的法律规定不完备，导致人大及其常委会的预算监督工作难以有效开展，而这又必然直接造成了预算成效大打折扣。尽管我国宪法和地方组织法对人大及其常委会的预算审批监督权都做了明确规定，但在内容上大都比较原则概括，流于表面上对权利存在的确认，却没有规定权利实现的方法。对于审批监督的范围、主要内容、实施程序和操作办法，以及相应的机构设置、人员配备等都没有相关的法律规定，实际监督工作据此难以操作。而1995年实施的《预算法》与国务院制定的《预算法实施条例》虽然从立法上极大地规范了预算管理程序，将预算的编制、审批、执行、调整和决算的编制、审批纳入法制化的轨道，但操作性仍然不强，无法为人大的预算监督工作提供实质性的监督手段和内容。例如，在人大常委会审批预算调整方面，预算法规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”但“特殊情况”的具体意涵是什么，哪些情况可以纳入“特殊情况”的范畴，而“特殊情况”应该由谁来加以确认，预算法却没有具体规定，这就为任意突破预算、随意变更预算的行为留下了大量的空间和余地。

　　另一方面，没有构建一个内部协调自洽的法律体系。我国推行的预算制度改革、国库集中支付制度改革等，没有完善的法律法规相支持，最重要的是没有一部专门的《财政监督法》。而既有的法律法规又没有统一性、权威性和可操作性，甚至会出现内部相互冲突的现象。如同一性质的问题可以用不同法规处理，很可能得出不一样的结论。对于同一性质的问题，审计、财政、税务等部门处理结果也不一样。这不但使违法违纪有可乘之机，而且使执法者在执法中可能产生严重腐败。许多国家一般都是先立法，再执行。我们则是先执行、再立法。这虽然有历史原因、主客观因素影响，但必然造成经济管理混乱，为此付出高额成本。

　　（二）预算监督体系构建不合理

　　预算监督体系，即由与预算管理工作内容密切相关的各个监督主 ...更多