出于对当前的国家财政状况的焦虑，党的十四届五中全会和全国人大八届四次会议，先后把“振兴财政”作为一项重要内容，写入了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。

　　　　然而，振兴财政并不是一个轻松的任务，而是一项大的系统工程。中国的财政困难已持续多年，方方面面、上上下下积累的问题颇多，非是短期内或通过推出一两个举措就能解决了的。只有站在历史与现实、理论和实践结合的高度，从对国家财政困难成因的深层次分析中，把握纷繁复杂的各种矛盾现象的运行脉胳，才有可能拿出一套切实可行的通向振兴财政目标的系统方案。

　　　　　　　　（一）

　　　　振兴财政的工作，千头万绪，必需选择一个适当的入手处。入手处选准了，找对了，便可一着走好，满盘皆活。入手处的选择，显然取决于我们对国家财政困难成因的判断。从经济高速增长，财政日益困难这一特殊的经济现象不难得出，当前中国的财政困难，出在财政运行机制本身。

　　　　传统经济体制下的财政运行机制的显著特征可以概括为：财政收入以低价统购农副产品和城市职工低工资制为条件，得以“超常”扩大：财政支出在大而宽的财政职能范围格局下，规模“超常”，负担沉重。

　　　　50年代，国家先后颁布的《关于实行粮食的计划统购和计划供应的命令》和《国营企业、事业和机关工资等级制度》奠定了我国实行农副产品统购统销和国家统一掌管城市职工工资制度的基础。在农副产品统购统销制度下，农民要按国家统一规定的相对较低的价格标准将剩余的农副产品统一卖给国家，由政府按计划统一供应给城市工业部门和城市居民消费。通过农副产品的低价统购，政府先是从农业中集中起一大批资源，然后又以低价统销的形式转移给城市工业部门和城市居民。低价的农副产品，不仅直接降低了工业的原材料投入成本，也使城市居民获得实物福利并间接降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌管国有企业、事业和机关单位的工资标准，统一组织这些单位职工的工资调配，政府亦可以通过压低工资标准、减少工资升级频率的办法，来直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在财政统收统支的管理体制下，国有经济单位（其中主要是国有工业部门）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，汇集在国有经济单位中的高利润便转移到了国家手里，形成了超常水平的财政收入。

　　　　在计划经济的体制环境中，政府是社会资源配置的主体。既然是主体，管的事情就多。既然政府要包办社会各项事业，作为政府活动的综合反映的财政职能范围，自然是大而宽的。国家财政不仅要负责满足从国防安全、行政管理、公安司法，到环境保护、文化教育、基础科研、卫生保健等方面的社会公共需要，负责进行能源、交通、通讯以及江河治理等一系列社会公共基础设施和非竞争性基础产业项目的投资，而且，还要承担为国有企业供应经营性资金、扩大生产资金以及弥补亏损的责任，甚至要为国有企业所担负的诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴，等等。财政职能范围的大而宽在财政支出上的反映，便是规模的超常。超常规模的财政支出，反过来又要求和规定着超常水平的财政收入给予支持。于是，财政收入水平的超常和财政支出规模的超常互为条件，彼此依存。两个“超常”加在一起，便构成了改革之前国家财政运行状况的基本图景。

　　　　市场化的改革进程，带来了财政运行机制的相应变化。一方面，提高农副产品收购价格，放宽城市职工的工资管理，并扩大企业财权，打破了原有的财政收入机制。财政收入（不包括债务收入）占国内生产总值的比重大幅度下降，由1978年的31.2％减少至1995年的10.7％。另一方面，财政的职能范围在既得利益格局难以触动和财政支出本身“刚性”的制约下，未能相应压缩。经济体制改革的各项举措又需要财政增加支出给予支持，导致了财政支出规模急剧膨胀。由1978年的1111.0亿元增加到1995年的6809.17亿元，平均每年递增11％。 财政收入水平的“超常”打破了，财政支出规模的“超常”依然如故，且有强化之势。财政收支的两翼如此不协调，便引发了改革以来的特殊的财政困难。

　　　　特殊的财政困难，集中表现为连年的财政赤字。财政赤字的弥补，先是采取两条腿走路——同时向银行透支和举借国债，后来，迫于通货膨胀的压力，“双轨制”转入了“单行道”——全部依靠举借国债。由此，国债的发行规模一下子突破了千亿元的大关。举借的国债又终归要还本付息，而且，举借国债的规模越大，还本付息的压力也就越大。在财政始终处于极端困难的境况下，偿债高峰期的到来，迫使政府不得不操用借新债还旧债的办法应付到期国债的还本付息难题。每年高达数百亿乃至上千亿元的偿债高峰，虽可循此模式得以渡过，但其代价是财政走上了国债规模越滚越大的恶性循环道路。〔1〕

　　　　如果上述的认识基本不错，那么，中国财政困难的全部症结可能在于，财政运行机制的调整，未能与整体经济体制的变革衔接、配套。

　　　　看起来，“解铃还须系铃人”。振兴财政这篇大文章，要从重构财政运行机制做起。打下了重构社会主义市场经济条件下的财政运行机制这个基础，便占据了扭转国家财政困难局面，并使其尽快走出恶性循环的制高点。所以，重构财政运行机制，实质是振兴财政的重心所在。

　　　　　　　　（二）

　　　　财政运行机制可以分为两翼：财政支出机制和财政收入机制。重构财政运行机制，最为关键的一步，就是分别搭起财政支出机制和财政收入机制的基本框架。

　　　　问题是，应当由哪一翼起步？

　　　　财政支出机制和财政收入机制固然是财政运行机制的两翼，但这两翼的地位并不是平行的。历史和现实的经验均已证明，财政支出具有相当的“刚性”，无论是行政管理费支出、国家投资支出，还是社会福利事业支出、应付自然灾害和其他突发事件的需要等方面的支出，一般都必须给予十足的保障，容不得随意变动或减少（当然，这并不排除在一定的条件下，可以作某种小幅度或小范围的调整，但它就财政支出的“刚性”特征来说，则显得很微弱）。至于财政收入，虽然同样具有“规范性”，但它只是财政支出的约束条件，在很大程度上是为财政支出所左右的。借用传统政治经济学的术语，可以称作，财政支出的规模决定财政收入的规模，财政收入的状况反作用于财政支出的状况。

　　　　这就是说，重构财政运行机制的工作，应当由财政支出的适度规模的界定开始。财政支出的适度规模界定好了，财政收入的规模便可随之界定。财政支出和财政收入两个方面的适度规模都界定清楚了，财政收支两翼的机制重构就有了相应的基础。这一基本思路，可以简单地概括为“以支定收”。

　　　　　　　　（三）

　　　　财政支出的实质，是政府活动的成本。界定财政支出的适度规模，首先要在规范政府职能的基础上，规范财政的职能范围。从这个意义上讲，重构财政支出机制的重心，应当放在规范社会主义市场经济条件下的财政职能范围格局上。

　　　　我国传统经济体制下所形成的大而宽的所谓“生产建设财政”职能范围格局，已经不适应于改革后的经济环境。事实上，改革开放以来，伴随着经济市场化的进程，现存的大而宽的财政职能范围格局不仅越来越难以维持，而且，许多职能都被肢解或被弱化了。比如，我们一向以基本建设支出占财政支出总额的较大比重，作为生产建设财政的主要标志。现在，这个比重数字，已由1979年的40.4％一路下滑至1995年11.6％。若单讲生产性基本建设支出，近几年，每年的支出额度也就是 500亿元上下，占财政支出总额的比重不足9％。基本建设支出的下降， 并没有使其它项目的支出变得宽裕些。相反，几乎所有的财政支出项目，均陷入了空前的窘境：科教文卫经费的增长赶不上通货膨胀的速度，行政事业单位工作人员工资待遇长期偏低，国防费用留有缺口，农业发展得不到应有的支持，社会保障体系的建立始终迈不出实质性步伐，如此等等。可以说，遍地是财政支出的“欠帐”现象，到处有对财政投入不足的抱怨声。

　　　　事情演变到今天，我们不能不反思其中的缘由。从表面上看，上述状况的出现，是由财政上的困难所引起的，财政上的困难又是财政收支两翼长期不协调的结果。然而，若做深一步探究，则会发现，问题的真正起因，恐怕还得从财政职能范围同整体经济环境的关系中去寻找。

　　　　由计划经济走向市场经济，市场成为社会资源的主要配置者。政府的角色变了，由在社会资源的配置中唱“主角”转为演“配角”，财政的职能范围理应随之压缩——实现由“大而宽”向“小而窄”的转变。但是，如前所述，在既得利益格局难以触动和财政支出本身“刚性”的制约下，我们未能做到这一点。与此同时，能够提供超常水平财政收入的原有的财政收入机制，却在以放权让利为主调的改革中被打破了。财政收入水平不再是超常的了，大而宽的财政职能范围格局基本未变。失去了超常水平财政收入支持的现存的财政职能，怎么能不被肢解或被弱化？

　　　　综观世界上实行市场经济制度国家的财政职能，尽管形式多样，侧重点各异，但其基本的格局是相似的。这就是，以“市场失灵”为标准，从纠正和克服“市场失灵”现象出发，来界定财政的职能范围。凡是可以通过市场解决或通过市场可以解决得更好的事项，财政就不去介入。凡是不能通过市场解决或通过市场解决得不能令人满意的事项，财政才必须涉足。

　　　　具体说来，市场经济条件下的财政职能事项，可以概括为如下几个方面：

　　　　1.提供公共物品或劳务。即负责向社会提供那些企业不愿也无能力生产、具有联合消费或共同受益的特性，并且，没有办法将拒绝为之付款的个人或家庭排除在受益范围之外的特殊物品或劳务。社会治安、环境保护、公路修建等等，便是这类物品或劳务的突出代表。

　　　　2.调节收入分配。即以财政手段去调节那些由于占有生产要素（如劳动力、资本、土地等）数量的不同以及所占有的生产要素在市场上获得的价格的不同，而造成的人与人之间的收入分配不公现象，实现收入公平合理分配的社会目标。

　　　　3.促进经济稳定增长。即通过不同时期的财政政策的制定和财政实践上的制度性安排，来维系总供给和总需求之间的大致平衡，保证宏观经济得以持续、稳定、均衡地向前发展。

　　　　可以看出，上述的事项，基本上是限定在“满足社会的公共需要”这一层次的。由此构建起来的财政职能范围格局，相对于计划经济条件下的财政职能范围来说，自然是“小而窄”的。正是基于这个原因，实行市场经济国家的财政，大都称之为“公共财政”。

　　　　说到这里，问题的答案已经明朗化了：在目前的条件下，要维持现存的财政职能范围格局，并保证其不被肢解或不被弱化的前提，是恢复以往的那种可带来超常水平财政收入的特殊机制。这无异于取消改革，重走计划经济老路，显然不行。现时的选择只能是，按照市场经济的要求和公共财政的概念，重新界定并构建财政的职能范围。在此基础上，适时实现由生产建设财政向公共财政的转变。

　　　　如果能够按照让“市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的原则，对现存的财政职能事项逐一鉴别、筛选，并从严界定，那么，现存的财政职能范围肯定会得到相当的压缩。以此为基础，相对偏高的财政支出规模，亦可望削减至尽可能低的水平。

　　　　由此看来，正如社会主义亦有市场，资本主义亦有计划一样，公共财政也并非西方国家的专利品。我们在选择市场经济体制的同时，也就注定了要走公共财政的道路。搞市场经济，就要搞公共财政。这可能是我们经过了十几年的旧式财政职能范围同新型市场经济体制的激烈碰撞之后，终于悟出的真谛所在。

　　　　　　　　（四）

　　　　在财政支出的适度规模得以科学界定的前提下，便可按照“以支定收”的思路，随之把财政收入的适度规模界定好，并以此作为重构财政运行机制的另一翼——财政收入机制的基础。

　　　　不过，界定财政收入的适度规模，只是重构财政收入机制工作的第一步，而且，可能是相对容易做到的一步。更为艰巨的任务则在于，如何通过诸种财政收入形式的协调配合，把应当取得的财政收入集中上来。为此，清楚地界定诸种财政收入形式在财政收入体系中的“角色”，是十分必要的。

　　　　在这里，笔者想特别指出两点：其一，政府活动的“公共”性质，决定了以税收为代表的无偿性财政收入形式是取得财政收入的最佳形式，应当在财政收入体系中居于主导地位。相比之下，以偿还和付息为条件的国债，只是财政收入的补充形式或辅助形式。规范化的财政收入体系，要让税收等无偿性财政收入形式做“主力队员”。至于国债，只能在主力队员发生意外或需要配合的情况下，方可上场，当好“替补队员”。

　　　　其二，不论在预算安排上作怎样的区分，政府的各种来源的财政收入实际是捆在一起使用的。事实上，任何特定的财政支出项目，均难以同特定的财政收入形式直接挂钩。引伸一步说，一旦财政支出的规模既定，以税收为代表的无偿性财政收入形式和有偿性的财政收入形式——国债之间，必然呈现一种此增彼减的关系。

　　　　之所以要提出这样的问题，是因为，在笔者看来，当前我国财政收入机制上的困难，主要在于财政收入形式之间的相互“错位”——无偿性财政收入和有偿性财政收入之间的比例关系失衡。具体而言，如果把改革前以低价统购农副产品和城市职工低工资制为条件的原有的财政收入机制称之为“暗税”，那么，随着改革后“暗税”制度的打破，其留下的“空缺”则应当也必须依靠“明税”制度——以公开的形式征税——的建立与完善去“填补”。我们所面对的现象恰恰在于：明税未能及时地替代暗税，担负起过去由暗税所完成的任务，无偿性财政收入的不足，引发了对有偿性财政收入形式——国债——的日益严重的依赖，进而形成了国债发行规模越滚越大的恶性循环。这种关系链条若不能斩断，国家财政走出目前困境的希望，就很可能是渺茫的。

　　　　所以，重构财政收入机制的核心问题，是让诸种财政收入形式分别“归位”，扮演好各自在财政收入体系中本应充当的“角色”：建立在适度的财政支出规模基础之上的财政收入任务的完成，只能交由以税收为代表的无偿性财政收入——财政收入体系中的“主力队员”——去承担，决不能寄希望于或主要依赖于发行国债。国债的作用，只能是“替补队员”，要严格限定在弥补财政赤字的范围内。不能夸大，更不能人为拨高。

　　　　这实质上是说，1996年国家财政和中央财政的国债依存度（国家债务收入额/全国财政支出总额或中央财政本级支出额）数字， 分别高达26.08％和55.00％（预算数）的局面，不能再继续下去。创造一切可能创造的条件，尽快地把国债发行规模的膨胀势头控制住，应成为当前以至今后一个时期的工作重心。

　　　　注意到无偿性财政收入和有偿性财政收入之间的此增彼减关系，可以得到这样的认识：控制国债发行规模，要在增加无偿性财政收入上下功夫。降低当前相对偏高的国债依存度，只能从提高无偿性财政收入在整个财政收入体系中的比重中去想办法。

　　　　有了上述的认识基础，探寻一条走向规范化的财政收入机制的通道，也就有了着眼点。

　　　　易于看出，在目前的中国，增加无偿性财政收入，提高无偿性财政收入在整个财政收入体系中的比重的关键所在，是完善“明税”——把该收的税全部收上来。必须确立“国家税收每增加一分，国债发行就减少一分”这样一种信念。以“堵漏增收”为基本目标，抓好税收的法制建设，力争使国家税收的流失减少到最低限度。