引子

　　 曾经炒的沸沸扬扬的宝马彩票案 将彩票立法问题推到了风口浪尖之上，各界人士齐声呼吁中国急需彩票立法，今又爆出扬州千万彩票舞弊案 ，可见冰冻三尺非一日之寒，我国的彩票发行积弊已多，最近的大案迭出不过是最后一根稻草，彻底将彩票立法问题推向前台，官商勾结，营私舞弊，事关公民的合法权益、政府的公信力，问题之严重已无法再遮遮掩掩。本文仅就关于彩票立法的三方面问题一抒浅见。

　　一、现行彩票发行过程中存在的问题

　　依据我国《福利彩票管理办法》第2条，彩票，是指以筹集社会福利资金为目的而发行的，印有号码、图形或文字供人们自愿购买并按特定规则确定购买人获取或不获取奖金的有奖凭证，该凭证必须冠以“中国福利彩票”字样，标明票面价格，印有发行单位和印制厂家名称。可见，我国现在禁止私人彩票 发行，迄今为止，国家共发行过两类彩票：福利彩票、体育彩票。依彩票的发行主体划分，我国彩票发行过程存在两大类问题

　　（１）国家发行的彩票

　　国家发行的彩票依犯罪主体划分又有四种：权力机关单独作案，主要是彩票发行管理部门的工作人员挪用福利资金或者在奖品采购方面收受回扣；承销商单独作案，主要是通过造假彩票、在彩票上做记号、不放或少放大奖，总之以操控整个过程为目的，上文提到的深圳彩世塔公司的千万舞弊大案即为此类案件；两者勾结作案，承销商肆无忌惮造违规操作牟取暴利很大程度上是因为有权力在背后撑腰，大案要案通常为此类案件，西安的宝马彩票案即为此种案件；个人作案，此类案件通常都不会引起注意，主要是一些个人造假彩票兑奖或冒领，属常规刑事案件。其中以官商勾结作案性质最为严重、恶劣。2001年湖北省的体育彩票就已经爆出内部人员往摇奖用的乒乓球中暗放“螺帽”的丑闻，进入今年以来，先是震惊全国的福利彩票双色球开奖造假事件闹得拂拂扬扬，接着西安又爆发了更加让人触目惊心的宝马彩票案件。体育彩票和福利彩票的频繁出事，有力地提醒我们：彩票行业的问题确实该认真地管一管了，否则刚刚恢复了十几年的这个领域就会成为寻租者一片新的乐土。

　　（2）非法发行

　　 我国只有国家有权力发行彩票，由民政部领导的中国社会福利有奖募捐委员会专门管理，其他单位和个人均无权私自发行彩票，尽管如此，我国的彩票非法发行情况还是很多。主要有以下三种表现：私彩蔓延迅速，其中以海南为甚；一些部门不经主管部门批准擅自发行彩票，巧立名目变相非法发行彩票；香港“六合彩”在广东销售范围不断扩大。 “私彩”还成为影响社会安定的一个重要因素，一些庄家赌赢就逼债，赌输便赖账，甚至携款潜逃。因赌彩引发的盗窃、抢劫、伤害、绑架勒索、非法拘禁等各种刑事犯罪上升，甚至引发群体性治安事件，执法人员禁赌遭围攻事件。因此而倾家荡产、家破人亡、妻离子散的事件在各地也时有发生。

　　二、我国现行彩票相关法规分析

　　 缺少有效的法律控制是造成上述问题出现的主要原因。彩票发行应公平、公正、公开，国家权力应有效控制彩票发行的全过程，最忌营私舞弊，因为国家发行彩票的目的是为了筹集资金用于公益事业，如果彩票发行存在舞弊问题，公众对彩票事业失掉信心，不再购买，则整个彩票事业就会彻底失败。一部彻底实施的高效的有力的法律会控制彩票事业的良好运行 。反观我国现状，相关现行法规有《福利彩票管理办法》、《中国足球彩票发行与销售管理办法》、《有奖募捐社会福利资金使用办法》。概括分析来主要涵盖以下几方面内容：彩票发行主体、管理部门、资金收入分配、用途、承销商资格、责任归属。从范围上看似乎很全面，但是现行法规还是存在具体内容单薄不具体、行为模式后果模式不匹配、责任归属不清、可操作性差等问题。以《福利彩票管理办法》为例，第１７条、第２２条就只规定了身份回避的行为模式，没有规定后果模式；整部法规对彩票违规操作的列举甚少，多数法条都是原则性规定，缺乏可操作性，通观整个法规根本没有涉及到具体惩罚，违规操作又怎样，抓到我也无具体法规可依，顶多单位内处分，导致犯罪分子嚣张，司法机关难以定夺。最关键的问题是我国没有彩票法，现行规范效力太低。由于没有一部切实有效的法律规范，所以发行彩票被一些人看作发横财的机会，嚣张作案，营私舞弊，官商勾结，侵犯无辜彩民的利益，侵犯需要福利资金的人的利益。我国如果进行彩票立法应该尽量克服上述缺点，针对上文提出的问题，最好在以下几方面加以规定：明确权责 ，明确发行目的，明确经营方法，规定具体的监督方式，加强可操作性。

　　 另外，我国现行法规中对税收未作规定。个人认为，发行彩票是财政融资的一种方式，除不少于福利资金的30%用于公益事业，国家还通过征税的方式可以从奖金、管理资金部分得到收入，有人称彩民的纳税行为是“微笑纳税”。很多国家都将彩票税收作为一项稳定的税收来源，并且有的国家要固定从每次的福利资金中抽取一定比例作为国家收入。我认为，我国发行彩票越来越多，税收也应直接写入彩票法，明确国家收入。

　　三、彩票法的生存环境

　　 制定彩票法应考虑它的生存环境。什么样的情况才应该发行彩票，我想这取决于一国政府对彩票的态度、目的，是打算以之盈利还是只为某项公共事业筹资。1982年，政府投入的社会福利费定额是1.65亿元，到1992年增至5.26亿元，扣除价格因素，只增加了一亿元，从1990年到1996年，政府办的福利事业单位每年平均增加的床位数不到3500张。 1998年赈灾彩票发行50亿，回收15亿用于赈灾。可见发行彩票是一国财政融资的有效方法。我国一向是禁赌的，如果容许以营利为目的的彩票发行，那也就是认可了博彩业，这在我国依现时政策是不可能允许的，因此大的生存环境就是非盈利彩票事业，１９９２年的亚运会彩票、１９９８年的赈灾彩票都曾发挥巨大的作用。今后我国会因经济的发展而不断扩展公共产品服务，因此彩票的发行理论上讲会不断增多。上述两种彩票发行时人们都热情高涨，但是现在我国已经入世，保险业、金融业、投资业迅猛发展，人们可以用来获得收入的方式多种多样，可以“一本万利”的已经不只是买彩票，炒股、炒期货都可以让人获得丰厚利润，而且盈利比例高于买彩票。上文已经说明我国现在不会实施盈利性的彩票事业，那么彩票相对来说不是一个稳固的投资项目，彩票的优势是投入少、简单方便，但是如果类似西安宝马彩票案的事件不断发生，人们完全可以放弃购买彩票盈利的方法，那么国家彩票就会筹资失败，公共事业发展不顺，影响巨大。一部良好的彩票法如果存在，良好的控制彩票发行，使其公平、公正、公开，那样人们才会对彩票有信心，抱着“试试看发财”的心理购买彩票，国家方得以顺利筹资。

　　国际环境方面，目前世界上开展彩票活动的国家和地区约有120个，其中绝大多数完成了博彩业的国家立法，少数没有正式立法的，也颁布了政府的行政法规，其规范的要点集中三方面：一是实施政府控制的形式和程序；二是维护市场统一有效的措施；三是对筹集资金使用方向和范围的定位。 很多国家如美国、瑞士等很多国家的法律的彩票法都内容合理、运行良好，保证了彩票业的稳定发展。彩票在各个国家都是垄断性经营，我国也不例外，在发行和经营管理方面禁止与外国合作，但是我们可以借鉴其合理、先进的经验。而且彩票是一项科技含量很高的行业，科技设备越发达，作弊的机会越少，我国在彩票的科技研发方面可以与外国合作，但是又要防止被外国以科技渗透方式控制我国彩票业，因此未来的彩票法也应在国际合作方面做出细致规定。

　　结语

　　彩票，在不同的人眼中是不同的，有人视之为发财的捷径，有人视之为不吃白不吃的蛋糕，还有人对其嗤之以鼻，认为它黑幕重重。一张小小的彩票会引发种种不同看法，这是不正常的，我们需要一部良好的彩票法，控制彩票业的运行，消除人们的合理怀疑，让彩票业成为一个正常的、平常的行业，既不会引起不法分子的垂涎三尺，也不会引起公众的愤慨异常。“筹资方式而已，何必大惊小怪”，说明我国已经有一部良好的彩票法在运行。