2004年6月23日，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会所作的《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称《报告》）掀起了一场猛烈的“审计风暴”。何以称之为“风暴”？主要在于《报告》的巨大“威力”和公众的广泛关注。[1]然而，各类媒体和公众对报告的关注，主要集中在《报告》所涉及的一些触目惊心的事件上，以及表露出的对“审计风暴”实效性的热切期待上。当然也有一些深层次的思考，如将审计掀起的“风暴”与信息的公开化和公民知情权联系起来，以及“建议审计部门转为对人大负责”[2]，等等。然而，我们不无吃惊地发现，这场“风暴”主要流于为吸引公众眼球而进行的消费文化式的激情呐喊。所谓“风暴”往往“来得急、去得快”，“风暴”过后能留下什么？这是我们必须认真思考的。本文从宪法层面审视“审计风暴”，揭示“审计风暴”对我国宪法改革的现实意义，文章在论证宪法就是财政宪法以及财政宪法在我国的可能性之后，指出财政立宪可能是我国通向宪政的一条重要路径。

　　一、宪法视域下的“审计风暴”

　　建国以来，全面揭露政府部门问题的，审计算是第一家。审计署凭什么“胆大妄为”？其实，审计署只不过是在履行其法定职责。我国现行宪法第91条第1款规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”为保证审计机关的审计监督权，本条第2款规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国《审计法》对此作了重复规定。中华人民共和国审计署成立于1983年，长期来一直“默默无闻”，不为公众关注。但近年来，特别是自1996年审计署向全国人大常委会做审计工作报告以来，在国务院的支持下，审计公开透明的步伐越来越快。1998年至2003年李金华担任审计长5年间，全国审计机关共审计71万个单位，追还挤占挪用资金1081亿元，审计处理后上交财政864亿元，向司法机关移交经济犯罪案件6142件，另有4242人受党纪政纪处分。在今年提交的审计报告中，从中央预算管理、中央基本建设预算管理、中央部门预算执行、税收征管、专项资金使用、财政资金投资效益，到金融机构资产负债损益、原国家电力公司巨额经济责任等问题的“审计清单”触目惊心，55个中央部门和单位被审计，众多国家部、委、局“榜上有名”，不少已经是“老面孔”。[3]

　　如何审视这场“审计风暴”？我们认为，应该把它放在我国推进依法治国和推行宪政的背景下、提升到宪法的层次上来认识。法治和宪政的真义在于控权，即国家权力出自法律并受到法律的控制。而国家权力的滥用往往与“钱”有关，二者常常为一体两面的关系。权力滥用往往为了追求不当利益，如长期以来难以根治的“三乱”；而不当利益的获得又助长了权力滥用，权力的滥用更会有恃无恐。审计就像收紧架在权力头上的“紧箍咒”，使权力滥用失去利益的驱动和支持。从宪法角度看，此次“审计风暴”至少涉及如下问题：

　　（一）审计与财政的关系。审计监督的第一对象是政府财政。财政问题涉及人大、政府以及政府各部门之间权力关系，因而属于重大的宪法问题。此次“审计风暴”所揭露出来的主要就是财政问题，从预算的编制、批复、执行、经费拨付、调整到最后的决算，以及税收减免都存在诸多问题，而且暴露出财政体制的种种弊端，也暴露出宪法存在的制度缺陷。因此，审计与财政的关系就是一个重大的宪法问题。

　　（二）政府与人大的关系。1996年以来，审计署代表国务院向全国人大常委会做审计工作报告，应该说是我国宪政史上的一个重要事件。因为，尽管现行宪法规定全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，以及全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”，但是只规定了国务院“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”的职权，并没有规定国务院要向全国人大或者全国人大常委会报告审计监督情况。审计署受国务院委托向全国人大常委会作报告，实际上“突破”了现行宪法的框架，体现了财政议会主义的精神。近几年来，特别是今年的“审计风暴”，通过审计公开将公众纳入到监督主体的范围中来，初步体现了财政民主主义的精神。实现财政议会主义和财政民主主义是我国宪法发展的必然选择。此外，要追究问题部门的责任，也会发生人大与政府的关系，因为人大不去追究，问责便难以落到实处。

　　（三）审计署与国务院的关系。从现行宪法第91条规定我们看出：1、审计署是国务院的内部监督机关；2、审计署受国务院总理的领导；3、审计署行使审计职权时独立于其他国务院组成部门；4、审计署根据宪法设立，高于国务院其他组成部门。从性质上来讲，审计监督属于政府的内部监督。从某种意义上讲，审计署所掀起的这场“风暴”有点“反常”，这是因为，审计署作为一个政府部门在人大面前非但不掩盖问题以免招致人大的不信任，反而“自暴家丑”。在西方国家，权力之间的对立甚至对抗明显，作为一个政府部门一般不会揭自家之短的。这从反面反映了我国政府的强大和人大的作用薄弱。可见，审计署的审计监督是否有力主要依靠宪法的刚性，以及国务院总理的强力支持。因此，在宪法刚性不足的今天，国务院总理的支持就成了审计署能否有力行使职权的关 ...更多