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从“杀富济贫”看税法的基本功能与基本原则
翟继光

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【正文】

  经济学家厉以宁教授在2004年12月25日举办的北京大学第七届“光华新年论坛”上,谈到如下观点:中国的发展,需要中产者队伍的壮大;而中产者队伍的壮大,主要应该依靠较低收入者逐步提高他们的收入,而不是靠实行高税收,把富人降为中产者。靠实行高税率把富人降为中产者很不足取,必须坚决摒弃。在经济从计划体制步入市场体制的开始阶段,尤其要认清这一点:杀富济不了贫,也无助于穷人的脱贫。“杀富”的结果,只会使刚刚步入中产者行列的人群感到惊惶,使本来可能成为中产者的人们感到心灰意冷,不愿继续致富。如果出现这种局面,不仅中产者的队伍难以扩大,而且会使经济失去活力。

  针对厉以宁教授的这一不要轻言“杀富济贫”的论点,很多学者提出了针锋相对的批评意见:为了维护社会公平与正义,税法就应该“杀富济贫”;目前中国税法的问题根本不是“杀富济贫”,而是“杀贫济富”,厉教授的论点是无的放矢等等。

  其实,税法是否应该“杀富济贫”涉及到税法的基本功能与基本原则的问题。税法的基本功能是税收与税法在社会生活中的基本作用,税法的基本原则是税收立法、执法、司法以及守法过程中所必须遵循的基本准则。明确了税法的基本功能与基本原则,是否应当“杀富济贫”的问题就一目了然了。

  税收存在的必要性在于它是满足公共欲望、提供公共物品最有效的手段,用德国著名法学家霍姆兹的话来讲就是“税收是文明的对价”(price of civilization),因此,税收与税法最基本的功能在于为国家履行提供公共物品的职能提供财政资金。现代国家的财政收入绝大多数都来源于税收,因此,现代国家又被称为“税收国家”。在“税收国家”中,税收存在的必要性是人所共知的,但是,如何在全体人民间分配税收负担?在这一问题上仍然存在很多不同的观点。有的学者主张“受益原则”(Benefit Principle),即根据人们从国家所提供的公共物品中获益的多少来分配税收负担,多受益者多纳税,少受益者少纳税。有的学者主张“能力原则”(Capability Principle),即根据人们承担税收负担的能力的大小来分配税收负担,能力大者多纳税,能力小者少纳税。在上述两个原则中又有“主观说”与“客观说”两种不同的标准。前者主张以纳税人自己所感受到的收益的大小或者以纳税人自己所感受到的能力的大小为标准,后者强调按照社会的、一般的原则来确定纳税人受益的大小以及纳税人税收负担能力的大小。现代各国税收法律制度以及学者的观点以“能力原则”为主导。

  无论是根据“能力原则”还是“受益原则”,富人都应该比穷人缴纳更多的税收。因为富人比穷人所享受的国家提供的公共物品的数量和质量都更多一些,富人承担税收负担的能力也比穷人强,因此,富人多纳税,穷人少纳税在理论上是公平合理的,在实践上,也是目前世界各国的普遍做法。

  在凯恩斯主义以后,世界各国政府普遍放弃了“夜警国家”的理论,不再仅仅充当“守夜人”的角色,而是充分运用各种宏观调控手段干预经济运行、推行各种社会经济政策,由此,税收也被当作一个重要的宏观调控手段来推行国家的社会经济政策。因此,现代税收与税法的基本功能已经不仅仅局限于提供财政收入,而广泛扩展到分配收入、配置资源和稳定经济等诸多方面。因此,在综合考虑税法的多种功能的前提下,对于是否一定要强调富人多纳税就不一定了。如在为了缩小社会收入分配差距、保持社会秩序稳定之时,就可能提高税率,增加免税额和扣除额,从而达到富人多纳税,穷人少纳税的效果;但是如果税率过高影响了经济的发展,即税率进入了“拉弗曲线”的阴影部分,就应该减税,世界各国自20世纪80年代开始的减税浪潮就是这一理论的应用。在减税的过程中,主要受益者是富人,而不是穷人,而且随之而来的是社会保障支出的大幅度降低,因此,相对来讲这就是一种“杀贫济富”。

  现代税法的基本原则包括税收法定、税收公平、税收效率以及社会政策原则等。税收法定原则强调税法的制定与修改,特别是涉及诸如纳税人、征税对象、税率、税目以及减免税等基本税收要素的事项应当由法律来规范,而不能由行政法规来规范。也就是说,是否征税、如何征税要由人民说了算,而不是政府说了算,更不能由少数官员或者学者说了算。因为税收来源于人民,人民是纳税人,纳税人有权利决定与自己有切身利害关系的事项。人民立法也不是随意立法,而应该遵循一些实质性的原则,其中最重要的是税收公平原则。即税收立法应该根据纳税人的实际税收负担能力来分配税收负担,应该考虑纳税人之间的横向公平与纵向公平。前者强调具有同等税收负担能力的人应该缴纳相同的税款,后者强调具有较大税收负担能力的人应该缴纳较多的税款。在现代国家,税法为了履行分配收入、配置资源、稳定经济的功能,还必须遵循税收效率原则与税收社会政策原则,即税法的设计应该有利于经济的发展,应该有利于提高税收自身的行政效率,应该有利于推行国家的社会经济政策。

  从税法的基本原则来看,富人是否应该多纳税要由人民说了算,要遵循纵向公平原则,要有利于促进经济发展,要有利于推行国家的社会经济政策。就世界各国税法改革的实践来看,富人纳税数量显然要高于穷人,这是不言而喻的,但是就每一次具体的税法改革而言,就不一定每次都让富人多纳税,有的税法改革则是减轻富人的税收负担,因此,是否应该主张富人多纳税不能一概而论。

  最后应当强调的是,我们必须首先明确“杀富济贫”的含义以及学者在使用这一词语时的“所指”,然后再进行争论,不能望文生义或者断章取义,否则,这种争论就是没有现实意义的。如果“杀富济贫”指的就是富人比穷人多纳税,那么,税法的基本功能和基本原则都要求“杀富济贫”,现实的税法也都是如此。但是,如果指每一次税法改革都应该增加富人的税收负担,而减轻穷人的税收负担,则税法的基本功能与基本原则并不总是要求“杀富济贫”,而要看“杀富济贫”的后果是否有利于经济发展、社会稳定。再进一步,如果“杀富济贫”指的是富人应该缴纳比他本来应该缴纳的税款更多的税款,而穷人则相应缴纳比他本来应该缴纳的税款较少的税款,那么,税法的基本功能和基本原则是明确反对“杀富济贫”的,因为税收法定原则强调纳税人只缴纳根据法律规定他应该缴纳的税款,没有多缴纳的义务。累进税率也好,比例税率也好,无论税率是高,还是低,只要税法规定纳税人应该缴纳多少税款,纳税人就没有多缴纳的义务,否则,无异于强迫富人进行慈善捐款,而鼓励穷人偷逃税款。

  

【作者简介】
    翟继光,北京大学法学院博士研究生、北京大学研究生税法研究会会长。
【出处】《中国税务报》2005年1月26日第6版。
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