备受瞩目的《政府投资管理条例》已起草完毕，目前正在国家发改委内部评议。如何规范政府投资行为，让政府投资行为受到有效的监督？近日，记者采访了北京大学财经法研究中心主任、北京大学法学院教授、博士生导师刘剑文。

　　·地方政府只有利而不担责，最终是由国家承担无限责任，纳税人为损失“买单”

　　　　有关资料显示，目前我国的政府投资约占全社会固定资产投资的10%左右。其中，政府投资失败的例子很多。2003年，通过对526个使用国债建设资金的城市基础设施项目审计发现，在已建成的320个项目中，有32个项目基本没有投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，69个已经运营的项目没有达到当年设计生产能力。有34个项目由于管理不善、设备不合格以及工程质量缺陷等原因，存在较为严重的损失浪费问题。那么，造成政府投资高热、高失败率的原因是什么呢？

　　　　对此，刘剑文认为原因是多方面的。其中最重要的原因，是目前我国的投资体制还没有理顺，政府投资的产权仍不明晰。过去相当长的时间，我国国有资产管理实行的是“五龙治水”，即国务院作为国有资产出资人的惟一代表，由多个部门分割行使出资人职能，即计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免等，实行的是管资产和管人、管事相分体制。这样易出现多个部门都可以说自己是所有者的代表，而一旦出了问题，又可以互相推诿、不负责任，从而难以对全部国有资产有效行使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。近年来，随着改革的深入，新体制正在向实行管资产和管人、管事相结合，权利、义务和责任相平衡方向发展，但目前地方政府依然存在着只有利而不担责的现象，最终导致由国家承担无限责任，纳税人为造成的巨大损失“买单”，造成失误的政府及官员得不到应有的惩戒。

　　　　另一个重要原因是我国整个投资方面的法律尚不完善。刘剑文指出，在计划经济时期，我国社会经济都被纳入到政府的控制之下。政府管理着项目、拨款，也管理着企业。由于没有法律规范，国家给予的审批权，成为许多个人收取不当利益的资本。政府往往拥有过大的自由裁量权，政府投资的效果不仅无从知道，出现问题也不能依法追究责任。

　　　　刘剑文认为，政府角色在整个投资体系中的错位，也导致了投资体制问题丛生。《关于投资体制改革的决定》指出，政府在投资行为中就是发展规划和项目核准的“裁判”角色，但是在我国，各级地方政府实际上一直在扮演着投资主体的角色。为了政绩，一些地方政府亲自讨论和论证各类投资项目，亲自筹集投资资金和银行贷款，甚至动用行政干预手段。《关于投资体制改革的决定》指出，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境等。但是，仅靠这些规定还不能保证地方政府不参与竞争性、赢利性项目的投资，也不能保证地方政府对公益性和基础设施建设项目就一定有投资的积极性。因此，非常需要通过法律明确界定政府在投资体系中的定位，并对地方政府作为投资主体应承担的责任加以明确。

　　　　刘剑文提出，政府投资出现诸多问题还有文化方面的原因。长期的计划经济体制，使人们形成了一种依赖的文化，觉得一切建设都理当由政府投资，结果把民间投资都抛开了。这实际上是一种体制依存现象，即行政性的投资选择机制所造成的层层的行政依附，并且导致企业在对市场依赖与政府依赖的选择中，自觉或不自觉地向后者倾斜，这又会在客观上放大政府与行政机制对市场和市场机制的遏制作用。在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府和社会民众均应转变观念，在政府先期主导的同时，培养更多的市场因子，在投融资方式上吸引更多的市场力量，在投资主体上培养更多的非政府力量，最后达到市场主导对政府主导的替代。

　　·财税立法是重中之重

　　　　那么，应该如何规范政府的投资行为呢？

　　　　刘剑文说，当务之急是加快财税立法的步伐。目前，我国的财税立法滞后于财政经济发展，有大量的立法空白现象。他提出，应抓紧制定国有资产法。在我国，国有资产主要分布在各大产业、行业的政府主管部门和部分国有企业，大部分是以存量形式留存，以政府投资拨款为主要使用形式。目前，我国有近9万亿元的巨大国有资产存量，其中行政事业性资产约两万多亿元，这些都是我国社会主义制度赖以存在和我国经济社会发展进步的基础。然而，当前国有资产管理面临着十分严峻的形势，由于国有股权的出资人体系没有真正建立起来，国有资产的出资人不到位，加上政府投资行为的不规范，以及有些地方和部门形形色色的腐败分子明里暗里对国有资产的巧取豪夺和侵吞等，近年来国有资产流失情况极为严重。因此，应该制定和出台《国有资产法》，将政府投资列入国有资产预算计划，规范政府投资的立项、预算、审批、执行。为便于人大的监督，可由国有资产部门编制政府投资预算计划。

　　　　同时，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，政府投资的权、责、利应该是对称的。“有权必有责”、权责统一才是依法行政的基石。市场经济是法制经济，是规范的经济，法律应该对投资者、政府资金使用者的权利、义务、责任作出界定。如，投资者应该遵循什么样的投资程序，政府资金使用者是否实现了保值、增值，没有保值、增值应当承当什么责任等。

　　　　刘剑文还从财政法的基本原则，阐述了规范政府投资行为的问题。他指出，财政法的基本原则包括财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义和财政平等主义。

　　　　财政民主主义所要求的是赋予普通的公民和企业参与财政事务的权力。因此，政府应否投资、如何投资，政府投资的规模和项目等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。重大的政府投资决策和事项，应该由政府提出，报人大通过。人大通过“问责”，考察政府投资的绩效，对未完成目标者追究责任。

　　　　财政法定主义是财政民主主义的具体体现。所谓财政“法定”，是说只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。因此，应弱化政府的权力，强化人大的权力。要用权力制约权力，通过人大的立法权，制衡、监督行政权。在投资中，政府应该作什么，不应该做什么，应该做的没有做怎么办？不应该做的做了怎么办？都应该有法可依。

　　　　财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健。从20世纪90年代到现在，一直存在政府投资过热问题，许多政府投资建设项目管理不善，设备不合格，工程质量有缺陷。对此，应通过法律，采取招标投标等方法，保证政府投资决策的科学化、民主化，防止政府投资行为失控，引发财政危机。

　　　　财政平等主义力求创造一种平等和谐的竞争环境，强调国家与纳税人的关系是平等的。政府投资来自于纳税人，政府投资行为就是如何用税的问题。政府官员的行为应当接受纳税人的监督，要为纳税人负责。在对政府投资行为的监督工作中，应该把纳税人推向前台，只有这样，才能形成一种政府与纳税人平等互动的关系。

　　　　刘剑文说，长期以来，财税法没有得到应有的重视。政府投资行为之所以问题丛生，与财税法的不健全有直接关系。近年来，财政税收问题渐渐成为社会关注的热点、焦点，诸如财税体制改革、财政危机，乃至屡屡出现的财税案件等。特别是去年掀起的一场“审计风暴”，把财税法推到了前台。审计监督的第一对象就是政府财政。从预算的编制、批复、执行、经费拨付、调整到最后的决算，以及税收减免，“审计风暴”所到之处，揭露出来的也主要是财政问题。这些问题暴露出财政体制的种种弊端，也暴露出财税法存在的缺陷。因此，在中国，在市场经济进程中，迫切需要财税法的完善。在下一个10年，对财税立法应是重中之重。把财税法制建设作为突破口，将有利于提高执政党的能力，充分反映民众的利益。