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论财政民主(一)
姚来燕

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【关键词】财政民主;预算民主
【正文】

  目 次

  一、财政民主的原则

  二、财政民主中的预算民主

  三、中国宪法关于财政规定的历史比较

  四、比较几个主要国家的议会对财政的控制情况及可借鉴之处

  五、决定预算民主的因素

  六、我国预算民主的状况和对策

  

  古今中外,人们总是从不同的角度讨论民主,对于这个古老而又现实的话题,由于所处历史时期、文化背景以及人们看待问题的角度不同,产生了许多观念上、制度上的差异。马克思主义认为,社会主义民主的本质和核心是“人民当家作主”。马克思曾指出,人民应当成为国家的主人,人民最基本的权利就是要把高居于社会之上的国家权力重新收归人民所有、社会所有。只有国家的一切权力属于人民,才能从根本上保证人民享有当家作主的广泛民主权利,而民主及民主与财政的关系在中国学术界一直是人们小心回避和没有弄清楚的问题。

  财政既是关系每个人的现实经济问题,又是国民经济发展状况的综合反映,涉及国民经济各部门和国民经济发展的全局。组织财政收支活动是一个国家极其重要的事务。政府职能的发挥离不开资金,财政就是政府资金的供给部门。从财政资金筹措、安排使用到公共支出等这些财政问题,都会直接或间接的影响到每一社会主体的利益。江泽民同志曾指出:“财政是国家职能的重要部分,财政政策是国家宏观调控的一个重要工具。雄厚的财政实力是一个国家强大、稳定和安全的有力保证。”

  财政是人民的财政,是纳税人的财政,也就是所谓的“取之于民,用之于民”,那么,人民当家作主,非常重要的一点,就是当财政这个家,作财政这个主。正如人们常说的当家就必须理财,不理财或者无权理财,就谈不上当家;作主就必须决断财政事务,不决断或者无权决断财政事务,就不是真正的作主。财政民主就在于保证人民真正当家作主,而且财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的,预算在经济、技术上看是政府收支对比的计划表,但本质上,预算首先是纳税人及其代表机关控制政府财政活动的一种机制。

  基于财政在国家中的重大作用和影响,对财政收入、管理、营运以及专业作用的完整宪法规范,显得越来越重要。针对财政作用的指导原则,例如公平、效率等,人们要在宪法框架下重新思考定位。本文结合我国目前宪法在财政方面的规定过于原则;现行财政“缺位”与“越位”严重,官僚腐败盛行;预算制度形同虚设;财政透明性太低;预算水分太大;[1]政府花钱没有约束和监督;人大审批财政预算“认真走过场、被动走形式”,人大代表审查预算热情不高,以及我国的财政权目前并不掌握在人大手里而掌握在国务院手里的现状,本文论述发扬财政民主的理论和现实意义,希望能对宪法中财政方面的规定加以完善。

  一、财政民主的原则

  财政民主原则,在西方称为“议会财政中心原则”、“财政议会主义”、“财政议决主义”,在我国台湾、大陆的学者称为财政民主主义原则。虽在称谓上有所不同,但都是指人民代表机关对公共财政进行决定、管理、监督的重要原则,目的都是要保证人民真正享有管理国家财政和对财政问题自由发表意见的权利。简单的讲,财政民主就是经人民同意,按法定程序,公开透明的理财、治财的过程,是社会主义民主的应有内容。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”和“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”上述规定是国家财政活动必须遵循的首要原则。

  (一)财政由人民代表机关审议的理由[2]

  财政由人民代表机关决定的理由,一般而言有以下几点:

  1.国家活动所需之资金,最终仍由国民以税收的形式提供;国家管理、使用之财产,也来源于国民,只能依国民的利益而管理、使用。当然,财政活动应由国民代表组成的人民代表机关决定,这也就是我们平常所说的人民当家作主。

  2.鉴于财政作用在经济上、社会上的重要性,因此在拟定预算时,有必要由人民代表机关参与决策、适度监督,以免造成不必要的浪费,现代社会,财政规模日益扩大,国家成为一国之内最大的消费者、资金保持者以及信用保持者,其已具有了调节资源分配等功能,财政作用的重要性已大幅提高,其民主决策、民主理财也成为必然。

  3.鉴于财政作用在政治上的重要性,使得预算成了政治活动的“节目表”,其重要性有时超过制定法,因此,也应与法律一样审议。

  4.依社会契约论的观点,政府是受社会公众的委托,出于对社会公众的共同利益和长远利益考虑,从社会公众手中集中一部分财力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共设施等公共产品。既然政府财力是社会公众的,而办的事情也是社会公众的,那么,因而产生的政府收支过程就应当让社会公众了解,并监督政府是否按照社会公众的意愿来安排收支。[3]

  (二)财政民主的内容

  财政民主的内容是多方面的,其中最重要的有以下三个方面[4]:

  1.必须保障人民真正行使决定国家财政事务的权力。宪法规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。” 因此,国家财政的一切重大问题,都必须由人民代表大会决定。不仅如此,对于特别重大的财政问题还应当提交全 ...更多

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【作者简介】
    姚来燕,北京大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。
【注释】
  [1]在编制预算时尽量报高,在当前是很普遍的现象,有个形象的说法叫“头戴三尺帽,等你砍一刀”。 
  [2]蔡茂寅:《财政制度》,载(台)《月旦法学》1999年第9期。 
  [3]焦建国:《重建预算制度:建立公共财政的根本途径》,载《社会科学辑刊》2000年第5期。 
  [4]蔺翠牌主编:《中国财政法学研究》, 中国财政经济出版社1993版,第97—98页。 
  [5]蔡定剑、傅静:《人大制度二十年发展与改革讨论会综述》,载《中外法学》2000年第2期。 
  [6]在我国,目前宪法未规定迁徙自由,但“用脚投票”同样存在,大量的人口流动也能说明这个问题。 
  [7]尹中卿:《完善人大及其常委会监督程序的若干建议》,载《人大研究》2002年第4期。 
  [8]杜崚峰主编:《国家预算与税收》,中国金融出版社出版1992年版,第10页。 
  [9]蔡定剑:《中国人大制度》,社会科学文献出版社1992年版,第303页。 
  [10]陈立刚:《台湾预算审议制度问题及改革方向》,载《海外财政与金融》2003年第10期。 
 
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