财政部、税务机关、海关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责，实施税法的活动被称为财税法的执法。财税法的执法具有自身的特点，它以国家的名义对社会中的全体公民进行管理，具有国家权威性；财税法的执法主体具有特定性，局限于财政部、税务机关、海关及其上述部门的公职人员；财税法执法和其他法律的执行一样，具有国家强制性、主动性和单方性。财税法的执行是财税法在整个社会得到实施的直接原因，因此，后者的实施效果也与前者的效果直接相关。当前和未来一段时间内财税法实施的效果应当是我们关注的焦点，因此财税法执法研究的必要性不言而喻。

　　一、中国财税法执法存在的问题

　　财政法的执法，即财政法的实施，是国家经济政策实施的基础。财政法是财政政策的法律化、规范化，加强财政法的实施是宏观经济政策执行和调控目标实现的法律保障。[1]税收执法权是国家行政执法权力的重要组成部分，是税务部门手中的两个主要权力（税收执法权和行政管理权）之一，是国家税法赋予税务机关按照一定的程序和方法，用于税款征收、管理税收事务、保证税收职能实现的一种行业执法权力。[2]严格财政税收执法既是依法理财、依法治税的关键，也是依法理财、依法治税的难点，虽然经过近年来各方面的努力，我国财政税收执法状况得到一定程度的改善，但存在的问题仍然可以用“令人堪忧”来形容。财政税收执法方面存在的问题主要体现在：

　　1．实体财政税收法律方面，财政税收执法的法律依据缺位和有法律依据财政税收执法没有完全遵循是两个严重的大问题。

　　第一，财政税收执法的法律依据缺位，财政税收法律体系内部不协调。学者们的共识是财政税收执法效果差的一个重要原因是财政税收法律、法规不够丰富，使得财政税收执法陷入“无法可依“的尴尬局面。以税收法律为例，有学者总结为以下几个方面：税收立法跟不上税制的发展，且税收立法层次不高，影响了税法的权威性。其中缺少一套税收基本法律；税收法律、法规和规章不完善，政策规定变化频繁且不规范、不配套；涉外税法跟不上新税制的需要；《发票管理办法》在罚款标准上不科学，条款不够明确，可操作性差，造成处罚不公平。[3]另外，税务机关赖以执法的法律依据体系不统一，相互背离现象严重是另外一个问题。当前尽管法律规定各级税务机关都具有依法实施税收法律的权利，但是税法所规定的具体税收执法行为大部分都是由基层税务机关组织实施。这些基层的地方税务机关基于利益考虑等因素造成了税收执法依据不统一更加严重。对于税收法律体系具有的不统一性，有学者例举：1996年全国税收执法检查中查出与税法相抵触的涉税文件901件，1997年全国执法检查中查出与税法不符的涉税文件512件，1998年全国执法检查中查出的与税法相抵触的涉税文件1103件。[4]财政法律相关的问题也存在，例如国有资产管理、国有企业并购的法律基本缺位。

　　第二，财政税收法律完备部分没有得到严格的遵守。财政法方面，有的财税部门超越管理权限，擅自减免税收、挪用生产性基金为非生产性基金，违反财务管理制度，将预算内资金转入预算外，用公款请客送礼以及挥霍浪费等现象时有发生。在税法方面，（1）税款征收部分的违法行为表现在税收执法机关超过管辖权限收取税款，把本属于中央财政的税源截留到地方；在征纳期限上，为了平衡财政预算和增加可用财力，提前征税，侵犯纳税人于法律规定期限内纳税的权利；在税收减免制度上，基于地方利益的考虑，擅自和任意减免纳税人的税款；在税收强制执行上存在很多违法的行政行为，漠视程序正义。（2）税务检查重点放到突击检查，忽视日常性检查。（3）发票管理执行中监督机制运用不力，造成时至今日发票管理体系仍然混乱。

　　2．财政税收执法过程中程序漠视观念严重。财政税收领域的漠视程序观念在税收执法中体现得相当明显。当前我国税收法律的程序主要规定在《税收征管法》及其实施细则当中。实际的情况是，税务人员一般对税种法比较熟悉，而对征税应当遵循的程序不那么熟悉，甚至即使熟悉也潜意识的不按照规定遵循。这种程序淡漠的观念来自于这样的思路，程序是对税务机关权力的限制，因此，基于对自由权力的向往导致了对程序的漠视。税收执法过程中程序淡漠体现在，在对一些涉税案件的事实认定、法律适用上并不存在不合法与不合理之处，但在调查取证、送达、听证等程序上却存在很多不规范的地方。程序违法还体现在《税收征管法》规定税务机关扣押商品、货物或者其他财产时，必须开具收据，查封商品、货物或者其他财产时，必须开付清单。但是相当一部分税务机关在执行扣押和查封时，无视法律关于程序的规定不给相对人开具这些文书。税务机关在税务检查中没有两个以上税务人员到场，在检查过程中不给当事人出示税务检查证也是现实中的主要问题之一。近年来，税收执法过程中的程序淡漠观念给税务机关也带来了很多负面影响，主要体现为以税务机关为被告的行政诉讼案件、行政复议案件大幅度增加。其中，案由很少是税务机关在核定税款上的不当，相反一般都是诉求判处税务机关程序违法。

　　3．财政税收执法环境堪忧。财政税收执法的环境可以分为内部环境和外部环境两种。 ...更多