财政既是社会财富的分配方式，也是执政当局的施政纲领，还是普遍有效的强制规则，因此，它是经济、政治和法律的综合载体。当财政不能适应社会发展的需要时，改革当然是首当其冲的选择。不过，财政改革的意义绝非限于经济体制，它对政治和法律同样也会产生相当的诉求。就我国当前的公共财政改革而言，如果不能辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。从制衡权力、服务市场的角度看，公共财政与民主政治、法治国家是内在统一的。因此，必须重新阐释公共财政的深刻涵义，纠正当前实践中的工具主义倾向。

　　一、公共财政与我国财政改革的目标

　　　公共财政是与市场经济相适应的财政模式，其核心在于满足公共需要，如国防安全、社会治安、经济调控、环境保护等。这些需要基于市场的内在缺陷而产生，无法通过市场手段加以满足，但其对市场的发展具有不可替代的意义。因此，所谓公共财政，其实就是一种服务于市场的财政。这主要表现在，凡是市场需要的物品或服务，如果市场本身无法提供，财政就必须设法予以满足。凡是市场不需要的物品或服务，财政就不能干预。有些物品或服务虽然为市场所需要，但市场本身能够提供，财政也不能干预。这样，就可以将财政的活动范围限制在服务市场的范围内，避免财政供给的不足或过量，防止财政资金的浪费，也因此阻却财政权力的滥用。

　　　在历史上，“王权财政”是作为公共财政对立面而存在的。王权财政是一种权力支配型财政，其职能主要是替君王筹集行政管理、领土扩张以及皇室开支的经费，财政所承担的公共职能非常有限。在自然经济条件下，这种财政模式虽然比较落后，但也有其存在的合理性。不过，到了封建社会后期，随着市场力量的萌芽、生长和壮大，王权财政对经济发展的阻碍也越来越明显。近代各国资产阶级革命的爆发，大都与国王的苛捐杂税、穷兵黩武和挥霍无度有关。因此，这其实也是一场为市场而战的财政革命。随着资产阶级革命的胜利，公共财政逐渐在各国得以建立。迄今为止，在服务市场、促进经济发展方面，公共财政已经取得巨大的成功。

　　　我国自 1949 年以后，为了适应计划经济的发展需要，建立了一种迥异于公共财政的“国家财政”模式。一切经济资源都被纳入经济计划，从而直接成为财政的活动对象，市场交易和价值规律则被彻底摒弃。经过近 30 年的实践，这种经济体制已经被证明完全失败，相关的财政模式自然也成为改革的对象。随着计划经济向市场经济的转型，财政的活动范围及方式发生了翻天覆地的变化。从彻底取代市场到弥补市场失效，从掌控一切资源到提供公共物品，中国财政的公共性逐渐凸现。到 2003 年，党的十六届三中全会决议更是要求，必须健全公共财政体制，推进财政收入、财政支出和财政管理制度的改革。这表明，公共财政已经成为我国财政改革的基本目标。

　　　不过，到目前为止，我国财政改革的依据仍然是党和政府的政策，改革的范围也主要限于经济体制的层面。财政的民主参与程度较低，财政活动的透明度明显不足。不仅如此，财政权力的分配和行使也缺少约束，无法可依、有法不依的现象十分严重。在改革的初期，这种粗放式的模式也许能够奏效，甚至还会节约许多斡旋谈判的成本。然而，随着改革的深入，各种利益矛盾越来越激化，改革的风险也会越来越大。如果继续依赖权力部门的自律和觉悟，一旦出现领导人的重大决策失误，而又没有相应的制衡和纠错机制，其后果的严重性将是无法想象的。

　　　因此，应该创造一种民主的氛围，使所有的利益诉求能够在开放的平台上，遵循既定的游戏规则进行交流和妥协。同时，也应该营造一个法治的环境，为权力运作设定一个起码的边界，使其不至于随心所欲、无所顾忌。从英国宪政的建立过程可以得知，公共财政与民主、法治之间呈现良性互动关系。民主法治可以促进公共财政的深入，而公共财政也可以推动民主法治的发展。所以，领导阶层应当利用财政改革的契机，有步骤地推进政治体制改革，努力建设社会主义法治国家。而市场力量也应该学会利用财政手段，积极介入民主和法治建设进程，使财政改革成为带动政治转型的先驱。如果能够从这个角度阐释党的十六届三中全会决议，我们相信，有关财政税收体制改革的思路才会更加开阔。

　　二、公共财政与民主政治的良性互动

　　　任何历史时期的财政都必须履行一定的公共职能，自然经济条件下的王权财政如此，计划经济条件下的国家财政也不例外。不过，无论是王权财政还是国家财政，受经济条件和政治环境的制约，公共意愿的实现都难以脱离权力的控制。例如，在王权财政时期，君王的权力高于一切，社会公众都是被统治的对象，社会财富也大都集中在君王手中。财政由此成为一个自足的体系，很难受到社会公众的制约。在社会矛盾不是十分尖锐的时期，公众往往通过上书的形式祈求君王体恤民情。一旦社会矛盾无法调和，暴动和起义就会成为解决政治问题的手段。即使暴动成功，改朝换代的结果仍然是君临天下，普通民众依旧无法参与财政决策的过程。财政应当履行哪些职能，如何履行职能，完全取决于执政当局的自我反省。如果其专断独行，刚愎自用，财政对公众的意愿就可能置若罔闻。只有在领导阶层比较开明，善于总结历史教训时，财政的公共性才能得到较好的体现。

　　　在计划经济的国家财政时期，虽然在经济上实行公 ...更多