四、税费改革

　　对于税费改革中出现的问题，法学界进行了积极的研究，取得了一系列成果。一定程度上改变了单一从财政学、经济学、会计学角度研究税费改革的局面。但是从数量上而言，法学界的研究成果仍然较少。主要集中在刘剑文教授所著的《税法专题研究》中有关税费改革的专题研究中。

　　刘剑文教授在《税法专题研究》[67]进一步探讨了税费改革问题。认为，新一轮税费改革的直接原因是遏制“三乱”，维护企业、农民的合法权益。税费改革的根本原因是为了追求社会正义，追求规范的社会秩序。实践中“费改税”的流行说法不准确、不科学、不全面。费和税都有其特定的内涵和外延，都有其存在的合理性与必然性，税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。税费改革应当以实现法律的正义和秩序为原则，努力实现下列目标：有效遏制“三乱”，维护公民、法人的合法权益，规范政府收费秩序；有效制止政府及其部门的“创收”冲动，实现公正再分配；有效强化财政职能，增强国家宏观调控能力，实现社会公正与和谐发展。乱收费的根源在于我国不完善的体制。利益分配关系及机制不规范，为乱收费提供了宏观可能；收费管理制度软化乏力，为乱收费提供了现实可能；“泛本位利益”的形成及其膨胀，作为内驱力刺激了乱收费；相关配套改革不到位，作为外驱力加剧了乱收费；制度变迁，客观上对乱收费起了推波助澜的作用。

　　关于税费改革的深层次原因：有学者认为，在农村实施“费改税”的确有利于规范农村公共分配关系，是减轻农民负担的有效措施。但在改革实践中，也遇到了一些始料未及的矛盾，极大地制约着税费改革的深入发展，这些矛盾的出现同时表明，农村公共分配关系不规范，乱收费屡禁不止，只是造成农民负担沉重的浅层原因，在其背后还有更深层次原因。只有正本清源，全力消除导致农民负担沉重的深层次原因，才能消除改革的阻碍，将农村税费改革推向深入，达到从根本上解决农民负担问题的目的。[68]

　　关于后发达地区的税费改革：有学者在分析后发达地区税外收费负担较重的原因及其税费改革面临的尖锐矛盾基础上指出，后发达地区特别是其农村地区税费改革囿于“费”改“税”没有实际意义，应着眼于东西部地区之间，城乡之间均衡发展，重新调整财政分配所造成的不对称财富流动格局，调整基层政权布局，免除农业税及其一切附征，增加城镇土地税收，建立收支对应的理财制度。[69]

　　关于农村基层政府财政困境和相应改革：有学者认为，造成我国农村基层政府财政困境的原因有两个：财政原因是在农村地区实行了必要开支留有缺口的不完全财政体制；经济原因是由于农村地区未建立起权力制衡机制。同时考虑到现实中农村税费制度要受到财政、管理、政策目标、社会经济条件等多方面因素的制约，建议我国现阶段农村地区应以完全财政体制代替不完全财政体制，采取非对称型分税制，农业税方面应采用实物税为宜。[70]

　　关于农村税费改革的难点：有学者认为，计税土地面积确定难；常年产量确定难；税收征收管理难。因此，农村税费改革必须因地制宜，因时制宜，认真贯彻执行中央关于农村税费改革的政策，规范稳定农业税收执法主体等才能进一步推行。农业税收制度创新的基本思路倾向于建立农业收益所得税制。[71]

　　关于与税费改革相配套的改革：有学者在分析、总结农村税费改革的意义以后，认为由于当前的税费改革不能独自解决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一长期性问题，除了税费改革以外，还需要一些配套改革，包括农村公共财政体制建设、区划改革、乡镇机构改革、处理乡镇村旧债、农村义务教育融资体制改革、一般财税管理体制改革和一般财政转移支付制度建设等。[72]

　　关于税费改革背后的制度变迁：有学者认为，我国农村税费改革是一个制度变迁过程，这个制度变迁的进程取决于参与者的态度和力量对比。在“费改税”制度变迁过程中，共有三类主体参与，分别是农民、基层干部和政府高层，其中农民和政府高层是支持者，基层干部是反对者。但是，基层干部又是“费改税”各项具体措施的具体执行者，因此这个群体对“费改税”制度变迁过程的影响力比较大，也正因为如此，才使得我国“费改税”举步维艰。要减小“费改税”的阻力，降低制度变迁的成本，就要有互补制度——行政体制的变迁同时发生。[73]

　　关于税费改革的调研成果：湖北省地方税务局课题组通过对河北省京山县农村税费改革试点情况的调查分析提出了农村税费改革中应注意的若干问题：改革的主要成效是规范了农村分配制度，减轻了农民负担，促进了基层政府职能的转变和机构精简。但也出现了乡村两极财政乏力，农民负担不公和农村基层政权建设面临挑战等新问题。[74]也有学者通过对湖南省永兴县、陕西省子洲县和浙江省上虞市、湖南省长沙县等试点县进行典型研究， ...更多