三、财政法制度研究述评

　　财政法律制度的研究一般集中在财政管理体制、预算法律制度、预算外资金管理法律制度、转移支付法律制度和国债法律制度等几个方面。

　　（一）财政管理体制研究

　　我国原有的财政包干体制存在诸多弊端，如财政行为不规范、国家财力分散、政府宏观调控能力削弱等。基于此，学者提出应该予以改革，改革的内容主要包括：（1）明确中央与地方的事权范围，使财权与事权相统一。有学者还提出应建立中央与地方彻底分离，各自组织收支平衡的两极财政运行机制。[33]（2）同步改革税制，按统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则调整税制结构，赋予地方一定限度的税收立法权。（3）增加固定收入，缩小共享收入，提高中央财政收入，以掌握宏观经济调控权。[34]

　　分税制实施后，我国仍存在政府之间权责划分不清、税种划分不合理、财政管理体制不健全等深层次矛盾，因此，有学者主张进一步完善分税制改革：（1）制定财政收支划分法，按“政企分开”、“职能转换”的原则界定政府的经济事权；合理划分政府经济事物与社会事物方面的事权；设定中央和地方共管事项和委托事项；[35]（2）制定税收基本法，并使之与分税制立法相衔接，逐步建立分税的完整体系；[36]有学者提出要打破按隶属关系划分企业所得税的做法，建立较为规范的共享税制度；[37]（3）完善转移支付制度、国债制度以及与现有法律配套的各项法规、规章，减少财政实施的任意性。

　　有学者通过对具有典型意义的“第一税案” （1998年“金华税案”）中暴露出的各类主要问题的剖析，说明我国财税法制建设存在的主要缺失，特别是在处理中央与地方关系等方面存在的问题，强调要针对这些问题进行财税法之补缺。而要补足财税法制建设存在的诸多缺失，目前尤其应注意着力解决好中央与地方的关系问题，以及财税法制建设与其他制度建设的系统配套问题。[38]

　　有学者认为，财政管理体制是关于一国中各级各类财政主体的财政地位、财政权限及其相互间财政关系的根本制度。现行研究仅仅关注纵向财政管理体制，而没有注意横向财政管理体制。研究横向财政管理体制是解决我国目前财政管理体制中存在的问题的根本途径。[39]

　　有学者从竞争法角度对财政体制改革进行了研究，认为产业政策、区域经济政策等宏观经济政策的制定，应充分考虑其对公平竞争所造成的危害，应充分考虑这些政策的实施是否能收到预期的收益及这些收益能否弥补因公平竞争原则受损而导致的社会福利损失。[40]

　　（二）预算法律制度研究

　　在1994年《预算法》颁布以前，学者关于预算法的研究主要围绕着旧预算体制的缺陷和新预算法的立法上。

　　关于旧预算体制的缺陷，学者一般认为有以下几点：（1）预算立法缺乏系统性、规范性，法律规定较为原则，预算管理权限划分不清，一些预算活动无法可依。（2）预算具体制度不合理。原有的单式预算易混淆国家社会管理者与资产所有者两种不同的身份，不能正确反映预算收支性质。[41]（3）预算制定随意性大，针对性不强，预算审批不严格，不能充分体现民主决策和制约。[42]（4）预算执行不严肃，管理混乱，这是经济波动的深层次原因。[43]（5）预算结果公开性不够，人民群众和人大无法发挥有效的监督。

　　关于预算法的类型，有学者认为应制定以权责为主的预算法，[44]有学者主张制定完全的预算程序法，[45]还有学者认为预算法应实现程序与权责并重。[46]

　　关于预算法的内容，学者大多认为应明确中央、地方收支范围，建立中央预算与地方预算分列制度；确定预算管理体制，从严把握预算程序；通过发行债券或借款来弥补财政赤字，原则上不许进行赤字预算。关于预算形式，学者一般主张实行复式预算，有学者还提出把复式预算分为三部分：国家预算、专项基金预算和有偿性财政资金预算。[47]关于预算监督方面，学者大多认为应加强人大监督，有学者建议把审计部门划归人大。[48]

　　1994年《预算法》颁布后，学者的研究则围绕对现行预算法的评价和完善而进行。不少学者认为，现行预算法在执行中存在着法律规定不协调，法律术语表述模糊，对违法行为处罚不严等问题。并提出了一些建议：（1）修改相关法律，协调法律之间的规定，维护法律的权威。（2）完善法律责任规定，加大处罚力度。（3）提高法律术语的明确性和清晰度。（4）加强人大监督。（5）改革基层预算编制方法。[49]

　　有学者对预算法的修改和完善提出了如下建议：改革预算年度；延长预算编制时间；改进预算编制方法；赋予地方政府一定的举债权；预算收入应保持适度增长率；实行部门预算，细化预算编制；改革预算机构设置和管理体制改革。[50]

　　（三）预算外资金管理法律制度研究

　　有学者认为，我国目前的预算外资金运作过程中法律规定不明确、项目使用混乱、管理主体的权利能力与行为能力之间存在严重的不协调，因此，应健全预算外资金管理制度，提高法律的效力层次。在宏观管理方面，有学者认为应将其纳入预算管理轨道；有的建议控制预算外资金的增长速度，使之与预算内资金保持适当的比例，以避免分散财力或弱化宏观调控的效果。[51]在具体监管制度上，有学者建议取消单位收入帐户或收入过渡户，设立以财政专户为中心的预算外资金结算体系，实施收支总计划管理，并加强收费票据使用管理，杜绝违法、违纪行为。[52]

　　（四）转移支付法律制度

　　关于我国现行的政府间转移支付制度，有学者认为其具有明显的过渡性特征，在专项拨款补助等方面缺乏比较规范的法律依据和合理的分配标准。合理的政府间转移支付制度应着手解决以下几个问题：(1) 合理确定转移支付总量及结构比例关系；(2) 进一步完善税收返还制度；(3) 加强对因素法的可行性研究。其基本框架由一般性转移支付、分类补助、专项补助、特别补助四个主要方面构成。有学者认为，应当采用因素法取代基数法，作为确定转移支付的基本方法，并详细说明了如何通过建立地区理想模型、计算本省与理想模型之间的差异、分析弥补该差异所需成本等一系列步骤确定各地不同数额的转移支付拨款。[53]

　　有学者对德国、日本、韩国等国的财政转移支付制度进行了比较，并指出我国现行转移支付制度均衡效果差，随意性大，转移支付的形式要素不够规范。建议采取纵向平衡为主、纵横交错的模式，按过渡期、中期、远期三个阶段建立转移支付的目标模式。[54]

　　关于乡镇财政管理中的转移支付，有学者提出可以有两种基本形式供各地因地制宜选择确定：（1）划分收支范围，主要收入项目与县（市）共享，超收支按系数返还，定额补助（上缴）；（2）收支按基数分别考核，支出结余留用，财政转移支付按因素法计算的数额另行核拨。[55]

　　有学者认为，构建地方财政转移支付制度的原则包括明确转移支付目标；转移支付模式应以纵向转移为主，横向转移为辅；充分调动各级地方政府的积极性；促使各级地方政府节制开支，提高资金的使用效率。构建地方财政转移支付制度的途径包括转变政府职能，科学划分各级政府的事权范围；合理科学地确定地方财政转移支付补助数；配套运用转移支付形式，形成较为完整的调控体系；加强对地方政府间财政转移支付制度的监督；构建地方财政转移支付制度的配套措施：建立一个负责地方财政转移支付制度改革的权威机构来保证构建工作的科学、有效和迅速进行；建立健全与地方财政转移制度相适应的法律法规。[56]

　　（五）国债法律制度

　　国债是弥补财政赤字、筹措财政资金的重要手段。关于国债法律制度的研究，有学者指出，现行国债管理的依据仅停留在行政法规的层次上，而且规定过于简单。国债法应该对国债发行的条件、审批程序、国债交易等问题作出明确的规定。[57]有学者借鉴了外国政府债券市场的立法经验，从确立国债监管体制、规范组织者及参与者行为、国债使用方式等方面提出了完善我国国债法律制度的具体措施。

　　有学者对于公债财政健全的原则进行了系统研究，论述了公债财政健全原则的基础理论，并提出了公债财政健全原则实践的方法：强制平衡预算、建设公债原则、公债上限法定原则、公债期限限定原则、债务基金设置原则等。[58]

　　（六）政府采购法研究

　　关于政府采购的特点，有学者认为包括资金来源具有公共性、目的不具有营利性、公开性、标的具有广泛性、在国内市场所占比例较大、具有很强 ...更多