三、完善我国税收授权立法的若干对策

　　完善我国税收授权立法的关键在于加强对税收授权立的监督和控制，使之处于法律的补充和从属地位，“既不失职，也不越权。”[51]其措施颇多，本文限于篇幅不能一一详细论述，仅从程序与实体两个方面就以下主要对策作些粗浅的探讨，以期抛砖引玉。

　　(一)程序监控

　　实行授权立法制度的国家均从程序上予以严格监控。这是因为立法程序作为实现特定立法结果的技术性装置，具有提高立法效率、提高立法质量、增强法律权威等重要的工具性价值。更重要的是，立法程序反映了立法参与主体的关系定位以及各主体在权益分配过程中的运行规则，具有规范立法权的行使，保障公民权利，实现民主与自由的实质性价值。[52]公开、民主、科学的立法程序能够控制立法权的行使，甚至“在某种程度上比实体控制更重要。因为权力的划分是相对稳定的……而职权行使却是经常性的，若无程序规则约束，则会时时构成对人民权利、自由的威胁”。[53]

　　1.程序公开

　　“没有公开性而来谈民主是很可笑的”，[54]立法程序公开是实现公众有效参与和社会有效监督的前提。公众只有在得到充分立法信息的基础上才能正确权衡各种观点及证据，从而做出理性和正确的判断和选择。社会只有亲眼见到法律的形成过程，才能判断该过程是否是民意的表达过程和正义的实现过程，才有监督的可能。具体措施有：

　　一是立法信息和资料的公开。在大多数西方国家，纳税人、税务代理人、税务官员和法官都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件。但在中国，税收立法的背景文件(包括草案)是不予公布，禁止发表的，只对有关官员公开，公众是看不到的。没有人对政府将某些信息作为机密加以保护的这种权力进行非议。但当这种权力被用在并无机密的场合时，法治的原则就会受到损害。解释说明税法立法意图和目的的文件不应当作为国家机密。[55]新近公布的《行政法规制定程序条例》(2001年11月16日)仍沿袭传统作法，将立法的背景文件视为机密，禁止发表，仅“重要的行政法规选审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”公开的前提是国务院的同意；对象仅限于重要的行政法规送审稿（重要与否取决于国务院的判断）。一切由国务院自由裁量，而非法定的义务。本文认为应在税收基本法中明确规定国务院在税收授权立法过程中，有及时、系统地向全社会公开所有的立法信息和资料的义务。这些立法信息和资料包括立法的主要根据、背景资料、拟定之法案的主题和问题、公众参与的途径与方式以及听证会、座谈会、论证会的有关信息等等。这类信息应刊登在《国务院公报》、《中国税务报》、《法制日报》等报刊上，并应加上索引，以便查阅。总之，这类信息越多，越容易获得，公众越能领会税法的意图，越能有效参与税收立法。

　　二是立法成果的公开，即税法的公布。法治要求人人都能知道法律的内容是什么，因此公布是立法的最后一道程序，也是法律生效的必要条件。任何法律未经公布或公布形式要件有欠缺，都不应当生效。[56]我国《行政法规制定程序条例》规定“行法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”这一规定值得推敲。首先，“签署公布后”的表述并未反映明以什么形式、在什么刊物上公布。从该规定看，“在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登”仅是法律信息的传递，不是法律的公布。多数国家为保障法律公布的权威性和规范性都通过正式刊物来公布法律，如法国的《政府公报》、德国的《联邦法律公报》等。其次，“及时”的字样过于原则，弹性太大。立法者“及时”将法规送到国务院公报出版社，国务院公报出版社“及时”刊登出版(该刊为旬刊)，往往国务院公报出版和发行的时间远远迟于法规则公布的时间。再次，“在全国范围内发行的报纸上刊登”的要求过于宽泛。在全国范围内发行的报纸颇多，既难管理又无必要。本文建议在税收基本法中规定：国务院根据授权制定的税收行政法规，总理签署后的五个工作日内在国务院公报上公布；公布之次日，《法制日报》、《中国税务报》应予全文刊登。因此应加快国务院公报的出版周期，可采取活页形式根据法规的签署时间及时出版发行。有关出版社应及时将税法和有关的法文件及背景资料进行系统的编纂，索引和出版。

　　2.立法听证

　　立法听证是指“立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家、学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。”[57]立法听证脱胎于司法听证，现已被许多国家运用于授权立法。这也为我国提供了许多可供借鉴的经验。

　　我国《立法法》第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《行政法规制定程序条例》重申了这一规定。由于立法听证成本较高，而行政法规性质各异，制定某些行政法规也许不必进行立法听证。但是对于税收授权立法而言，立法听证应是必经程序。这是因为：税法直接关系到纳税人的财产权和经济自由，必须真实地反映社会成员对课税的同意。但当立法机关将税收立法权授予国务院时，政府的价值判断很可能偏离社会成员的共同意志。立法听证让人民直接参与决策机制，给予不同利益和力量以制度性的表白途径，能够实现直接民主，充分反映民意，把“人民的意愿告知立法者。”[58]从而使税收行政法规能最大限度地反映社会成员的同意。另外，立法听证还可提高立法质量，增强法的权威性，并可将行政机关的立法活动置于公众监督之下，防止行政权的恣意和专断。

　　由于在立法听证中，纳税人有权提出异议，但无权决策，立法者可能只“听”不证。为防止立法听证流于形式，具体制度的设计应力求公开、公正，尽可能细致。本文建议税收基本法应明确规定国务院根据授权制定税收行政法规必须举行立法听证会。具体措施有：第一，立法听证会必须公开举行。立法听证会的全过程应允许新闻媒体自由报道，包括记者旁听报道，电台电视现场实况转播或录音录像和网上直播等。立法听证会的组织者有义务提供相关的服务，如事先通知、选择适宜的地点、设置专门的记者席和旁听席等。第二，立法听证会应在草案基本形成后、提交审议前的时期内举行，会期不少于三天。草案基本形成后，起草者的政策倾向和真实意图得以充分地反映。公众在充足时间内的参与才能有的放矢，才能最大限度地发现起草者未预见到的弊端和困难。起草者在提交审议前可作必要的修改。当然，审议机关认为必要时，可在审议阶段另行举行听证会。第三，立法听证的所有信息应当公开。听证会举行之前，事先通知拟听证法案的性质、内容、法律依据、要旨、主题、争议的主要问题；听证的时间、地点及程序；主持听证的机关、人员等。听证会中的一切活动和发言均应作好完整的听证记录，并于听证会结束时公开。听证会结束后的合理期限内起草者应以书面形式做出听证决定并附说明书（说明做出听证决定的支持和反对理由，说明各种不同意见及其支持和反对理由）并公开发表。提交审议时，起草者必须附送听证记录、听证决定及说明书以及其他附录文件。所有上述信息应刊登于国务院公报、《中国税务报》、《法制日报》等报刊上。第四，听 ...更多