目 次

　　一、税收授权立法的地位

　　二、我国税收授权立法现状及其分析

　　三、完善我国税收授权立法的若干对策

　　税收授权立法是指立法主体将自己享有的税收立法权授予另一个能够承担税收立法责任的机关，该机关根据授权要求所进行的税收立法活动。在我国，全国人大及其常委会授权国务院进行税收立法是最典型、最有影响的税收授权立法。本文限于篇幅和能力，仅就此种税收授权立法进行一些粗浅的探讨，旨在抛砖引玉，探求符合我国国情的税收立法权横向配置的合理模式。

　　一、税收授权立法的地位

　　（一）税收授权立法是我国税收立法的必要形式

　　税收法定主义是现代税法的基本原则，“并已逐渐作为一条重要的宪政原理而为各国宪法所认同”。[1]如美国宪法（1787）规定“国会应有权课税并征收各种直接税、间接税、进口税和货物税”。日本宪法（1946）规定“新课租税或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据”。依据该原理，税收立法自应属于法律保留范围内的事务。“对于保留范围内事务，一般认为法律保留原则允许立法者得选择不假他人之手，‘亲自’以法律规定的方式，也允许其采行以法律授权行政机关以命令规定的途径。如何选择，纯几乎立法者自身立法政策之考量。”[2]考察我国国情，税收授权立法是必然的、可行的选择。

　　1.外部原因——税收立法的复杂性、专业性和技术性

　　《美国经济学辞典》称“税收是居民个人、公共机构和团体向政府强制转让的货币（偶尔也采用实物或劳务的形式）”，其实质是经济资源从私人经济部门向政府部门的单向转移。我国正处于经济转型期，国家财政需要庞大，纳税人负担能力低下，税收立法必须在二者间求得平衡。这使得我国税收立法具有非常的复杂性、专业性和技术性。

　　在社会主义市场经济条件下，税收不仅是政府提供公共产品的筹资工具，还是国家进行宏观调控以优化资源配置、促进经济稳定和经济增长的有效手段。[3]由于税收是将经济资源从所有不同的家庭及他们所拥有的企业中取出，将之从自由市场决策的范围转换到由政府支配的集体决策的政治决策的范围上，它一方面能直接影响纳税人的收入，影响纳税人经济行为的方向和规模，使私人部门的经济决策符合国家调控的方向；另一方面它又为国家以其他方式进行宏观调控提供经济力量，并在很大程度上决定着其他宏观调控方式作用的范围和力度。事实上，各国均积极运用税收进行宏观调控，如美国的《税收削减法案》，日本的《租税特别措施》等。而在社会主义市场经济条件下的中国，“纳税人有独立的经济利益、清晰的利益边界和必需的决策权力……对税收调控具有足够的敏感性和反应、调整能力”[4]，税收调控职能的充分发挥亦具有现实可行性。因此，我国税收立法不是“拔最多的鹅毛又使鹅叫声最小的技术”，[5]而是在合理界定经济资源在私人部门与政府部门之间分布的基础上为政府通过税收合理、适度干预国民经济提供法律依据的科学。税收立法既要充分发挥市场机制的基础性作用，又要恰到好处地矫正市场偏差，弥补市场调节的缺陷，其复杂性、专业性和技术性自不待言。

　　政府不是为效率而效率，“政府的目标就是人民的福利”。[6]因此国家在物质上的进步和繁荣应带给全体善良的公民公平的道德上和物质上的福利。“税收作为一种再分配工具，在调节收入分配和纠正分配不公方面具有不可他代的作用，可以成为保持社会这架天平公平、合理的支撑点”[7]。因为税收一方面可以从收入来源方面调节个人收入水平以及产生收入的要素条件，决定市场要素所有者的实际收入水平（如所得税）；一方面它可以从个人可支配收入的使用方面减少货币的实际购买力，减小个人之间的收入差距，实现收入分配的尽可能公平（如消费税）。另外，税收还在相当程度上决定着政府通过财政支出进行个人收入调节的力度。改革开放以来，我国人均收入水平普遍提高，但同时，收入差距不断扩大以至悬殊。[8]据世界银行的统计，1995年我国居民的基尼系数为0.415，明显偏高。个人收入差别日益扩大的成因复杂，如历史原因、市场分配的缺陷、转轨时期的不规范等。[9]市场承认、接受并进一步加剧此种差距，但是收入差距必须控制在社会可接受的区间内。贫富悬殊不仅有违改革开放之共同富裕的初衷，而且将挫伤劳动的积极性，妨碍公平竞争，不利于社会稳定和经济发展。因此我国税收立法必须对收入分配进行合理调控，既要维护收入与投入相适应的收入分配基本格局，又要有助于将收入差距控制在绝大部分社会成员的经济能力和心理能力能够承受的限度内，保障社会成员的最基本的生活需要，尽可能实现公平。[10]税收立法必须在财政收入、经济效率与分配公平三者间求得最佳结合点，其复杂性、专业性和技术性不言而喻。

　　另外，我国正处于经济体制转型期并且我国的市场经济体制是逆向生成，与西方国家相比，我国政府在经济与社会发展中负有更大的责任。但同时税收调节任务更为复杂、艰巨，很多特有的问题并没有历史的或国际的现成经验可供借鉴，这要求政府具有很高的税收调控能力和技巧。但我国的市场经济脱胎于计划经济，在计划经济条件下，国家是以一般社会管理者、全民生产资料所有者代表（引申为国有资产所有者）及生产经营的具体组织者的三者合一的身份出现的，而且三种身份及其职责往往混淆不清。政府在指导思想上对税收职能认识不足，“税收虚无主义”与“税收万能论”都曾成为主导。在实践中，政府往往将税收调控与价格、企业利润等经济杠杆混淆，进行微观调控、差别调控和不完整调控。政府进行税收调控时具有极大的自主性和随意性。行政权的自主性和扩张性固然有利于政府积极探索运用税收手段调节经济和收入分配，但也存在政府滥用权力侵害公众合法权益的危险。在这样的历史条件下，我国税收立法不仅要为税收调控高效、合理运作提供法律依据，还要防止政府以此为借口滥用权力，非法侵害纳税人合法权益。这无疑更加剧了税收立法的复杂性、技术性和专业性。

　　2.内部原因——立法机关的局限性

　　其一，时间原因。任何国家的立法机关都不可能是“万年国会”，必须按会期或法定条件举行常会或非常会，其集会时间必然有限。据对48个主要国家的统计，时间最长的在125天以上（6个国家），最短的在24天以下（3个国家）。[11]我国全国人民代表大会（以下简称全国人大）每年只举行一次会议，每次会期平均17天（包括预备会），除去休息日，仅有15天。全国人大代表近三千人，如果按每天开会8小时计，一次会期7200分钟，每位代表拥有2.4分钟。再除去大会的报告时间，每人拥有约2分钟。在2分钟内对一项税收法律草案作深入、细致地考虑显然是很困难的。而且，在一次会期内，全国人大不可能仅审议一项税收法律草案。毕竟依据宪法，全国人大享有包括立法权在内的15项重要权力。以第七届全国人大第四次会议为例，审议《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法（草案）》仅是该次会议八项主要议程之一。全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）虽只有150人左右，每两个月举行一次会议，每次10天左右，全年共60天，但“按照现在的立法速度，每次至少要审议3部以上的法律，但是在10天的会期内，还要完成其他任免、监督等事项，因此用于审议法律的时间是极其有限的”。[12]全国人大及其常委会仅是审议税收法律尚时间不够，遑论提出税收法律草案、修改税收法律草案等。可见如果要求全国人大及其常委会承担所有的税收立法工作，从时间上就无法保证税收立法的数量和质量。立法机关将部分税收立法权授出是必然的、现实的选择。 ...更多