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    教育部人文社会科学研究青年项目(10YJC820159)
 
2011年预算法治研究综述
王玉华 张献勇

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【摘要】《预算法》的修改要充分考虑我国的实际情况来修订,应取消预算外支出;暂时不宜要求公开预算草案,但是应当将审批通过的预算全部公开;应将预算分解成不同的议案,供权力机关逐项审批,并明确预算被否决的法律后果及补救机制;严格控制标准,无论是追加还是追减预算,都要遵循规定的审批程序。
【关键词】预算法;预算监督;预算法治;预算权;公共预算;财政
【正文】

  2011年3月,吴邦国在十一届全国人大四次会议上明确指出2011年要修改《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。11月,国务院常务会议讨论并原则通过《预算法修正案(草案)》。12月,全国人大常委会审议《预算法修正案(草案)》。伴随预算修法进程,预算法治研究紧密围绕预算修法展开,试图为修法提供理论支撑,是2011年预算法治研究的一个显著特点。

  一、主要学术会议

  1月9日,由北京大学财经法研究中心和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心共同主办的“中央与地方财政关系法治化研讨会”在中央民族大学召开。研讨会分为三个单元,各单元的主题分别是:分税制与地方分权的关系、财税权力的纵向配置、中央与地方财税关系的法治化。

  5月14日,由华东政法大学经济法律研究院和上海市法学会经济法学研究会联合举办的第三届经济法律高峰论坛在上海举行,此次论坛的主题是“预算法修订的难点与出路”。论坛分为两部分进行,第一部分的研讨围绕预算法宗旨、原则与修订的理念等问题展开;第二部分的研讨围绕预算权、社保基金预算法律制度、地方政府发债权、预算监督及审计机制等问题展开[1]。《法学》2011年第11期选登了一部分会议论文。

  9月17日-18日,由中国法学会财税法学研究会主办,辽宁大学法学院、辽宁大学经济法制研究中心承办的中国法学会财税法学研究会2011年年会暨第十五届海峡两岸财税法学术研讨会在沈阳召开。研讨会主题是“地方财税法制的改革与发展”。预算法修改是本次研讨会的重点。学者就预算法的理念和原则、人大预算修正权、参与式预算、“三公”经费预算和决算公开等问题进行了研讨[2]。

  12月10日,由中央财经大学财政学院主办的“财政监督与预算透明度”国际研讨会在北京召开。会议分为主会场发言和平行论坛研讨两个阶段。与会代表就预算透明与财政监督问题进行了热烈的研讨[3]。

  二、主要学术著作

  张树剑著《中国省级人大预算监督研究》,在分析了省级人大预算监督无法达到实质性效果的问题之后,从合理配置预算监督权、加强预算信息公开、改进预算监督程序等角度具体探讨了完善省级人大预算监督制度的发展思路[4]。

  翟继光著《财政法学原理》,论述了现行最新的财政法制度,并结合作者的理论观点提出了完善具体财政法制度的基本构想。分为上编财政法基础理论和下编财政法基本制度。下编论述了财政法的体系、财政收支划分制度、财政预算制度等[5]。

  刘小楠主编《追问政府的钱袋子----中国公共预算改革的理论与实践》,展示了公共预算改革专家组对于公共财政、公共预算的理论思考,以及对公共预算改革的设计和构想;展现了上海闵行的预算改革历程,尤其是在人大主导监督、公众参与预算、财政系统的绩效评价方面取得的成就;介绍了焦作、温岭、南海等地区公共预算改革的做法,以及国外的预算制度及经验[6]。

  马骏、谭君久、王浦劬主编的《走向“预算国家”----治理、民主和改革》,收录了第二届“中国公共预算研究全国学术研讨会”上的25篇论文,下设“国家治理中的公共预算”“预算民主和预算透明”、“公共预算改革”“政府间财政关系”、“公共财政管理的实践和探索”五个专题。

  三、主要学术观点

  (一)关于预算法的理念和立法宗旨

  预算法的理念问题是预算法的灵魂,决定并指导着《预算法》修改的整体思路。正是基于此,蒋悟真认为,法理念是法的追求、理想和目标,是法的终极性价值,是对法的本质的一种深刻反映,是一种高度系统化、抽象化的终极法律意识,是法的生命之所在。在法治实践中,法理念是人们对法律的一种追求,是对现实的超越,反映了一种受社会物质条件所决定的应然规定性,是社会成员对一种理想化价值的追求。他认为预算法的理念可从多个向度予以描述和诠释,民主宪政、社会本位、正当程序和可诉性构成了现代预算法理念的基本维度[7]。在提出了上述预算法理念的基础上,该学者还就立法机关应当在信守上述法理念的基础上对预算法的修改理路作了详细论述。熊伟在《认真对待权力:公共预算的法律要义》一文中虽没有专门论述预算法的理念问题,但亦提到了他所认可的预算理念,即“此次预算法的修订,应彰显预算的民主统制理念,突出代议制预算的主导地位,推动预算由‘政府管理的工具’向‘管理政府的工具’转变”[8]。

  立法宗旨直接决定了预算法的基本价值以及相关具体内容的选择,朱大旗认为,我国现阶段公共财政语境下预算法的应然立法宗旨应当是“为建立健全适应社会主义市场经济体制需要的公共财政制度,规范预算行为,科学、合理、公平配置经济资源,加强对政府收支的管理、监督和控制,提高财政资金的使用、运营效益,防范和化解财政风险,实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展”。从规范预算行为始,以实现经济稳健、社会和谐和人的全面发展终,这是符合保护国家预算最高信托利益———人民群众公共需要最大化实现的要求的,同时也与以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观相吻合[9]。

  杨紫煊将预算法宗旨表述为:“为了规范预算和决算行为,加强预算和决算调控,体现人民当家作主,使预算资金的收入和支出符合人民利益,促进经济、社会和人的全面发展”[10]。张玉欣认为现行预算法的宗旨过于强调预算职能的工具性,违背了国家预算最大化实现人民利益的实质,主张预算法宗旨应当实现从“工具”到“目的”的转变,以实现“公共利益最大化”[11]。

  王宗涛认为,中国《预算法》的修改首先应准确定位预算和预算法的属性,并从法律体系整体协调的角度,设计自己的制度内容和体系。预算法是实现预算法律性之法,其价值功能是实现预算的法律性,从而实现预算的理性治理、民主统制。由此,预算法应是预算程序法、预算技术法、预算管理基本法,预算法应具有可实施性[12]。

  (二)关于预算法的基本原则

  预算法的基本原则,是指规定于预算法律之中对预算立法、预算执法、预算监督、预算法学研究以及预算编制、预算审批、预算执行、决算、预算监督等具有指导和适用价值的根本指导思想和准则[13]。预算法基本原则的研究,其理论意义非常深刻,不仅可以为预算立法或预算法的完善提供依据和最高准则,而且还可以用以指导预算编制、预算审批、预算执行等整个预算活动,因此是预算法修订过程中首先要明确的核心问题。但令人遗憾的是,现行《预算法》并未对预算法的原则作出直接全面的规定,这也是我们修订《预算法》时亟待解决的问题。

  朱炎生认为,在财政民主主义之下,现代预算法制是对国家施政计划及其财政计划的实质性管控,需要遵守预算内容上的完全性原则、时间上的年度性与事前性原则、形式上的单一性原则、筹划上的明确性与严密性原则、审查上的实质性原则、执行上的限定性原则以及过程上的公开性原则等一系列预算法制建构性原则。我国现代预算法制的建设,应当克服行政管理主义观念的消极影响,确立起财政民主主义的新观念,根据现代预算法制建构性原则,完善预算法的各项制度设计[14]。

  王雍君认为,《预算法》修订过程中涉及的关键性问题包括预算收支与赤字的准确定义、准财政活动、预算授权安排和法定支出等。该学者撰文提出了对关键的预算总量准确定义的重要意义,并进行了深入辨析。阐述了现代预算的全面性原则及连带的准财政活动。强调通过完善授权制度提升立法机关的预算监督权力。探讨了法定支出问题的实质和化解这一矛盾的根本性原则[15]。

  华国庆认为预算制度与生俱来追求民主法治之价值。预算民主原则不仅是预算法之重要原则,也是预算法其他原则产生的基础。我国现行有必要尽快确立预算民主原则,通过扩大预算公众参与、建立编制与执行相分离的预算管理体制、建立预算实质审查制度等举措,进一步完善我国预算法律制度[16]。

  熊伟认为,为贯彻预算民主理念,在修改预算法时,首先,要坚持预算公开性原则。财政民主最基本的含义就是,政府的财政收支由人民做主,由人民决定、受人民监督。预算不仅应向人大代表公开,让他们知道并详细了解,而且应该向社会公开,便于接受公众的监督;不仅审批通过之后预算应该公开,政府报送人大审批的预算草案也应该公开,政府在预算编制阶段还应向人民征求意见。其次,应坚持预算完整性原则。政府所有的财政支出都必须纳入到预算之中,除了特别紧急的情况外,不应有预算以外的财政支出。而要落实预算完整性原则,必须取消预算外收入,不允许财政资金“制度性”地在预算外循环,以此杜绝预算外支出的可能性[17]。

  (三)关于预算权的分配

  冯辉认为,倘以问题的复杂性和重要性来衡量,预算权分配当属《预算法》修订中的最核心问题之一。预算权分配不外乎纵向分配(中央和地方)与横向分配(议会与政府)两大块。就共识而言,前者的主流观点是分权,具体到中国则包括财权与事权(事责)相匹配、扩大地方预算权等;后者的主流观点是议会(或人大)控制,具体到中国尤其体现为人大控制与政府主导之间的平衡。相比缩减预算级次、调整预算审议时间、严格实行全口径预算、强化违法责任等技术性更强的问题而言,预算权分配属于机制、体制以及理念问题。预算权的分配及我国《预算法》的修改理念不应局限于传统的限权式宪政,而应诉诸政府预算面临的实践情境和现实约束。在政府成为内生因素、嵌入并主导经济与社会发展的“经济国家”时代,预算权分配及《预算法》的修改理念应定位于分权与问责两大要义[18]。

  (四)关于预算收支的范围

  修改预算法的核心任务之一就是应当增强预算编制的完整性,明确预算收支类型,政府的所有收入和支出都应当适时纳入法定预算。为贯彻落实全国人大和国务院有关规定,进一步深化财政体制改革,加快形成覆盖政府所有收支、完整统一的公共预算体系,财政部下发了《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号),决定从2011年1月1日起,将按预算外资金管理的收入(不含教育收费,以下简称预算外收入)全部纳入预算管理。该通知实施后,预算外收入将全部纳入预算内管理。从此,财政收入将不再以资金管理方式为标准将财政收入分为预算内和预算外,而是按收入形式设置了税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入六大类。

  刘剑文等在《公共财政理念下的预算范围调控之法律进路》一文肯定了新预算范围合理性,并从立法和实践两个层面分析了相关预算种类存在的问题。该学者认为,在理念上以将预算外资金全部纳入预算范围为目标,结合实际,该目标的达成分为几个阶段:首先,统一属于政府直接收支的各种预算,比如政府基金预算;其次,集中力量加快对公共财政下与公民紧密相联的社会保障预算的统一;最后,充分尊重体制性因素,分步骤、非统一地对国有资本经营预算实行“成熟一个,纳入一个”[19]。

  (五)关于预算调整

  俞光远认为应当规范政府的预算调整行为,加强人大常委会对预算调整的审查监督,在《预算法》修订时应当进一步明确规定预算调整的概念、界限、范围、程序等问题并围绕这些方面做了详细论述[20]。徐曙娜从预算调整决策权的配置角度探讨了预算调整问题。该学者选取预算调整中常见的局部调整进行分析,通过梳理相关的预算法条文,总结了预算调整存在的问题,该学者的观点是预算调整决策权配置结构主要取决于立法机构的预算监督导向。目前我国应以绩效导向的人大预算监督制度为长远目标,结合国内外的预算调整决策权配置经验,分阶段构建我国预算调整决策权配置制度,并在此基础上,对预算法的修订提出了具体建议[21]。

  冯素坤就中美预算调整的概念、原因、触发机制、调整方式、调整过程进行了对比,发现了中美预算调整中存在的问题,建议借鉴美国预算调整的经验,从而改善中国的预算调整状况,推进预算改革的进程[22]。

  滕宏庆研究了应急预算问题。该学者认为,当国家遭遇各级各类突发事件之时,需要坚实的公共财政保障,而这又有赖于完备的应急预算,故应急预算法制是政府应对危机的基本法制要件。比较美国和日本,我国当前应急预算法制粗疏模糊,在《预算法》即将修改的背景下,急需针对应急预备费的提留管理、应对突发事件之特别预算的创设构造、中央与地方应急预算的分配编制等关键性问题尽早进行立法安排,从而为我国政府今后应对突发事件提供可行可靠的应急预算法制化供给[23]。

  (六)关于预算监督

  预算监督,是指权力机关、行政机关、司法机关和其他有关部门对预算的编制、执行、调整以及决算等活动的真实性、合法性、有效性实施的监察和督促。这种监督行为贯穿于整个预算的全过程,是预算制度的重要组成部分,也是公共财政和透明财政极为关键和重要的内容。

  魏陆在《人大预算监督:亟须加快从形式向实质转变》一文中,对立法机关的预算监督权作了详细论述。文章采用量化打分的方法分析了目前我国立法机关在预算监督方面存在的不足。该学者认为,我国人大预算监督正处在从形式向实质转变的关键时期,应当强化人大对预算的控制,增强人大预算监督效力,从而加快实现人大预算监督从形式向实质的转变,作者有针对性的提出了完善人大预算监督的对策和建议[24]。杨慧等在《我国预算监督存在的问题及完善对策》一文分析了预算监督的不同主体及其职能,指出了目前预算监督存在的问题:各预算监督主体职能划分不明确;预算约束力不强;预算透明度低等。提出了加强预算监督立法,明确各预算监督主体的职责范围,完善预算监督制衡机制等建议[25]。

  徐阳光认为,立法机关参与预算过程,实际上就是立法机关行使预算权力的过程。因此,研究立法机关参与预算过程的法律问题,最主要的就是要解决立法机关的核心预算权力——预算修正权与否决权以及相应权力行使的程序性规则问题[26]。

  李俊生等在《论国会预算权力的实现机制:基于中美两国的比较分析》一文中提出,国会作为公众的代理机构,具有监督政府预算决策的权力。实践中从世界范围来看议会的这一权力正在弱化。美国国会拥有强大的预算决策监督权,除政治、经济、文化等原因外,国会预算决策监督权的运行机制对于保障国会权力发挥着重要作用。当前我国人大预算权力属于最弱的等级,可适当借鉴美国经验,从修订《预算法》、加强组织建设、强化审批和提高透明度等方面着手改善我国人大运行机制,从而提升人大的预算地位[27]。

  蒋悟真认为人大的立法与监督、政府预算公开及公众参与预算的出现,形成了推进中国民主预算的三大进路,但人大监督乏力、政府预算随意、公众参与鲜有亦是不争的事实。鉴于我国《预算法》的修订已迫在眉睫,如何承载并实现预算民主理念是《预算法》修改的宗旨,该学者撰文针对预算民主在中国法治实践中的进路予以评析,并审视其进步意义与局限性[28]。

  (七)关于预算公开

  预算公开是政治透明的表现,是公共财政的本质要求,是人民群众参政议政的重要渠道。围绕着预算公开问题,学者们从预算公开的意义、预算公开存在的问题以及完善对策方面作了大量论述。

  胡锦光等在《预算公开的价值与进路》一文中,解释了静态预算公开与动态预算公开的不同含义,指出了预算公开的价值,通过分析国外预算公开的成功经验提出了我国推进预算公开的建议:应当增强预算公开的完整性、具体性与易懂性;公开预算审议过程;在公开方式上,主动公开与依申请公开相结合;将预算公开的相关规定落实在预算法的明确规定中,以确保预算公开的有效实现[29]。

  (八)关于参与式预算

  参与式预算是一种基层、社区、地方性的民主预算模式,是在相关公众与政府间围绕财政资源配置及资金来源展开的商谈机制,其目的在于通过商谈达成关于财政收支、财政目标等方面的基本共识,并以此作为制定、调整预算方案的依据。

  陈鼎在《宪政视域下公众参与政府预算的路径选择》一文中分析了参与式预算的意义及取得的成效,提出了宪政视域下公众参与政府预算的路径选择:建议制定公众参与预算的专门法律;将公众参与预算与人民代表大会制度相结合,既可以实现公众参与预算的合法性和长效性,也可以激活人大的功能,人大代表实质性地参与预算编制、审议、执行和监督的全过程[30]。

  陈治则基于民生视角来论述参与式预算。围绕民生财政的法制化,在预算制度层面应当着力加强参与式预算的构建。该学者认为,参与式预算的功能与民生财政的价值诉求完全契合。既有的参与式预算的正式制度或非正式制度非专为民生财政而设计,尽管其民主的价值取向及某些具体的技术性规范可供参考,但考虑民生财政自身的特点,仍有必要进行有针对性的制度建构或完善。首先,修订《预算法》关于预算支出范围的规定,明确增设民生支出项目,以概括加列举的方式明晰民生支出的含义;其次,在《预算法》总则中明确规定参与式预算的基本原则,规定参与预算的主体。再次,改变行政主导(强调预算管理权力的配置)与封闭式(预算信息公开严重不足)的预算运行机制,在《预算法》中规定参与式预算的保障机制。最后,完善以程序制度为核心的技术规范,为实施参与式预算提供具体途径和可操作的技术规则[31]。

  涂永前认为,《预算法》修订面临的一个重大问题是对预算过程中存在的自由裁量权限制缺失进行规制。本次修法,针对预算过程中的自由裁量权应当秉持法治理念,通过预算信息公开、公众参与预算过程以及对当前基本没有法律规制的超收超支现象作出积极回应,建构相关制度,使得公共机构及决策者的自由裁量权限制在合理范围内,充分、有效地发挥预算法律为公共利益调配财政资源的公共职能[32]。

  (九)关于预算法律责任

  叶茂认为,预算责任是一种政府经济法责任,并有特殊的构成要件与责任形式。我国现行立法对预算法律责任规定的不足之处表现为:违法行为规定过于简单,法律责任形式单一,程序性规定缺失。借鉴国外的相关立法经验,该学者提出了完善我国预算法律责任的若干建议,包括强化各级人大的监督权,细化预算违法行为规定,拓宽法律责任形式等[33]。

  陈少英建议修改预算法律责任条款,应对预算实践中出现的各种违法行为加以列举规定,明确各违法行为相应的行政或刑事责任,并确立预算案不获通过情况下的宪政责任[34]。

  杨紫煊从法律责任的重要性、违法行为、法律责任主体、法律责任形式等方面做了研究[35]。

  (十)关于预算法修改的策略

  熊伟对预算法的修订持谨慎乐观态度,他认为中国目前仍然是一个行政主导的国家,要想将预算从“政府管理的工具”转变成“管理政府的工具”,实现立法机关和行政机关的相互制衡,无疑还有很长一段路要走。所以,在理想与现实之间,《预算法》的修改只能采中庸之道,兼顾需要与可能,不宜过于激进。该学者认为,要充分考虑我国的实际情况来修订预算法,主要观点有:取消预算外收支;暂时不宜要求公开预算草案,但是应当将审批通过的预算全部公开;应将预算分解成不同的议案,供权力机关逐项审批,并明确预算被否决的法律后果及补救机制;严格控制标准,无论是追加还是追减预算,都要遵循规定的审批程序。不过,对于预算科目之间的资金调剂,还是要赋予政府相应的决定权[36]。

  熊伟还认为,预算法在中国财政法中的地位虽然重要,但是,毕竟它只是一部相对具体的程序法,其技术性大于政治性,故不宜对预算法的修改期望太高。正如现行预算法没有解决所有的问题一样,预算法无论怎么修改,将来也不可能解决所有的问题。与预算功能发挥、预算资金分配息息相关的几个问题,如预算权力的配置、政府之间的财政关系、财政支出的标准或定额等,预算法都无能为力,必须借助于其他法律的配套。预算法修改时重点关注的,还是一些相对微观的程序性问题。因此,不宜将预算法修改等同于预算体制改革。预算体制改革是一个持续的过程,在修改预算法外,还需要财税法领域乃至于宪法等其他法律领域的配合与协调[37]。

  四、预算法治研究展望

  2011年岁末,全国人大常委会首次审议《预算法修正案(草案)》,预计将在2012年获得通过。受国务院委托,财政部部长从增强预算的完整性、科学性和透明度,健全财政管理体制,规范财政转移支付制度,强化政府债务管理,增强预算执行的规范性,完善预算审查监督的规定,规范预算调整等七个方面对草案的主要内容作了说明。

  遗憾的是,尽管全国人大常委会已对修正案草案进行审议,但至今无论是该草案文本还是财政部长所做的说明,均未向社会公开,也未如以往立法或修法时那样向社会征求意见。可以预见,学者将会对修法动态予以持续关注。修正案通过后,基于预算法在一国政治经济社会生活中的重要作用和在整个社会主义法律体系中所处的“亚宪法”的重要地位,对修正后的预算法文本的评价将成为研究热点。与预算修法成果紧密结合,将是2012年预算法治研究的一个特点。同时,目前绝大多数省、自治区、直辖市都制定了预算地方性法规,预算法修正后,这些地方性法规也必将面临修改,以和上位法保持一致。

  实体问题研究和程序问题并重将是2012年预算法治研究的另一个特点。宪政国家在其预算法典乃至宪法中都对预算程序问题做了较为详备的规定,这是值得我国这样一个有着浓厚“重实体、轻程序”理念和传统的国家借鉴的。较之预算实体问题,在预算程序问题上----特别是在人大预算审批程序和人大常委会预算监督程序上----达成共识更为容易。期待2012年预算程序法治研究方面能取得较大进展。

  预算法治的进步离不开学者的研究成果,但纳税人意识的觉醒是更为根本的推动力。预算修法的过程,也是预算民主启蒙的过程。2012年,在预算法治研究学者一贯的人文关怀下,预算法治研究必将在提升纳税人意识、强化预算民主启蒙上有更大的作为。这应当是2012年预算法治研究的第三个特点。

  

【作者简介】
    王玉华、张献勇,山东工商学院政法学院。
【注释】
  [1]唐仲江.第三届经济法律高峰论坛在沪举行[N].法制日报,2011-5-18. 
  [2]闫海.中国法学会财税法学研究会2011年年会暨第十五届海峡两岸财税法学术研讨会会议综述.财税法学动态,2011,(6). 
  [3]“财政监督与预算透明度”国际研讨会在我校召开.中央财经大学新闻网:http://www.cufe.edu.cn/pub/zycjdxxww/jdxw/29076.htm. 
  [4]张树剑.中国省级人大预算监督制度研究[M].上海:复旦大学出版社,2011. 
  [5]翟继光.财政法学原理[M].北京:经济管理出版社,2011. 
  [6]刘小楠.追问政府的钱袋子----中国公共预算改革的理论与实践[M].北京:社会科学文献出版社,2011. 
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  [37]熊伟.认真对待权力:公共预算的法律要义[J].政法论坛,2011,(5).
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