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2003年中国财税法研究综述(三)
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【正文】

  五、税费改革研究

  加入WTO对我国农村税费改革有何影响,学界研究颇多。有学者认为加入WTO对我国农业既有积极的,也有消极的影响,若农业政策把握不好,对农民收入会产生不利影响,农民收入差距会进一步扩大。税费改革应把提高农民收入和确保粮食的安全性目标作为税费政策调整的优先目标,重点是提高农民收入,同时促进农业可持续发展。在具体措施上,可进一步完善农业税计征政策,运用有效的财政手段给予农村税费改革有力的支持。[90]有学者在分析了目前我国农村税费改革中存在的问题后,面临加入WTO带来的压力,应该转变政策思路,提出农村税费改革的根本出路是免除全部的农业税费,因为免除农业税费有利于提高中国农产品竞争力,增加农民收入,能够有效缩小城乡差别,所以可以有步骤地逐步免除农业税费。[91]

  农村税费改革的研究中,很多学者都提到“黄宗羲定律”,有的学者认为有必要以史为鉴,规避黄宗羲定律怪圈,减轻农民负担、稳固基层政权、保障农村义务教育充分协调配合,才能最终促进中国农村发展。“三农”问题成因复杂,决定了税费改革是一项庞大系统工程,不能简单的将税费改革定位于清费正税,而应多管齐下,从政治经济体制改革、民主法制意识的提高、人力资本培育与发展等多个层面采取措施,切实减轻农民负担。[92]有学者认为秦晖提出的“黄宗羲定律”虽然有很强的现实意义,但是却不是当前农村税费改革的关键所在,只有在今后一段时期内确保中央对地方税费改革专项转移支付真正实现,加快政治体制改革步伐,采取合理配套改革措施,税费改革才能取得最后成功。[93]

  众多学者在税费改革的研究中运用了博弈论的方法。有学者认为农村税费问题是一个由农民与政府、政府与政府之间进行的复杂的系统的多重博弈问题,通过动态博弈模型分析,可以得出结论:现行政治体制改革滞后、政府规模刚性及自我膨胀,导致了农民负担的过快增长,欠发达地区农村“政府主导型”经济发展模式,必然导致地方政府对农村税费的极度偏好,政府预算及其执行中的民主法治建设不完善和财政转移支付制度的不规范,使欠发达地区地方政府正常运转既缺乏有效的保障机制,也使欠发达地区地方政府在争取上级政府转移支付的竞争中缺乏相应的制度规范。因此税费改革需要标本兼治,加强上级政府对下级政府违规的约束力度,提高政策置信度,缩小政府规模,转变政府职能,推进市场化改革。[94]还有学者从博弈论角度分析,农村税费制度改革可以达成减轻农民负担的预期目标,但改革成果是不稳定的。改革能否成为治本之策主要取决于以下几个方面:中央政府彻底改革的决心、改革约束的刚性程度、地方政府的收费动机和改革预期。要形成“双赢”的结果,关键在于增强地方政府的改革预期。[95]有学者通过博弈模型透视税费改革过程中各利益主体的行为选择与政策存在的冲突,认为农民负担问题是一个农民与地方政府之间的交易之博弈,博弈双方的经济、政治地位决定了路径依赖的程度和博弈的结果,降低税率不仅使农民福利增加,也降低了征收成本,提高了农业税的完成比率。通过博弈论分析政策涉及初衷与实践执行结果的对比,对现行政策进行剖析和反思。[96]同样有学者从博弈论角度分析税费改革中各个相关利益方相互作用并最终达到什么样的结果,通过博弈分析导致类似“囚徒困境”的低效率状况出现,要改善博弈结果,必须重构博弈过程。[97]

  有学者通过对农民负担问题现状和原因进行分析,认为农民负担重的根源在于“农村社会”与“城市社会”的相互隔离,要减轻农民负担,增加农民收入,适应加入WTO以后的激烈竞争形式,必须走城乡一体化的道路。该学者还提出对农村税费改革的构想:统一城乡工商税制,在农村推行所得税、改革行政收费制度和改革农村财政管理体制。[98]有学者认为造成乡镇财政困境有多个方面的原因,财政支出方面,财政供养人员支出负担过于沉重,“吃饭财政”挤占公共财政,教育人员支出比重大;财政收入方面,工商税源严重不足;财政体制方面,财政体制不合理,转移支付制度滞后。建议改革乡镇财政体制,将农村教育科技等公共开支更多地列入更高级别的财政预算,对乡镇财政管辖内的公共建设开支,建立明确有效的预算管理体制。[99]

  关于具体的农村税费改革制度,很多学者提出了详细的建议。在农业税收上,有人提出要重新核定计税面积,合理确定农业税计税常年产量,设置合理的税率,取消农业特产税,取消“三提五统”及各种集资、罚款和摊派。同时要进行配套的改革措施,对乡镇机构进行精简,合理撤并乡镇,优化资源配置,农村教育体制和乡镇财政体制改革也是势在必行。[100]有人认为农村平摊税费的方式是一种落后的直接税形式,这种直接税不考虑纳税人的支付能力,与现代税制改革的基本趋势背道而驰,有必要予以改革。现有的众多农村税费改革研究都忽视了这一问题,学界关于税费制度研究数目繁多,大都能正确指出现行农村税费制度存在的一些问题和产生原因,但是都忽视了平摊税费方式的问题,这一理论上的缺陷势必导致实践中农村税费制度改革的偏误。[101]

  对于农村收费混乱的问题,有学者认为原因主要在于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等,我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈,虽经多次整顿,仍难以走出治理——膨胀——再治理——再膨胀的怪圈,由此带来了一系列的负面影响。从公共财政的角度分析,税费制度改革十分迫切。根据公共财政理论,普遍的无选择的服务,其费用的取得只能采取向全体公民征税的方法,税收是基本财源,对特定公民提供服务,其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补,只能对直接享受服务的公民个人采取规范行的政府收费,在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍。税费改革对促进社会和经济可持续发展也具有深远的意义,对农村稳定和可持续发展、国有企业改革的顺利实施,社会保障体系的建立等,都有促进作用。[102]对农村税费改革存在的问题,有的学者认为主要在于困难乡镇财力缺口加大,农业税收征管法制化、规范化建设相对滞后,村级债务影响了税收征管,以及农业税收征管成本过高,村级资金管理不透明等。该学者建议理顺财政体制,妥善解决村级资金缺口,制定符合农村实际的税收征管实施细则,降低农业税收征管成本,完善乡镇财务制度等。[103]有学者认为农业税与农业特产税及其附加向土地转移,“摊丁入亩”进一步加重了农业负担,在不同的地区及不同收入层次农户间,可能形成新的税负不公,刚性收取税金和弹性收取资金并存的操作方式既不公平,也容易造成混乱,税款尾欠及村债务问题难以解决。该学者的建议是削减乡镇政府规模,减轻农民负担,根据农村居民对政府服务的需要确定乡镇政府规模、机构设置及预算支出,减轻或取消农业税与农业特产税,制止乱收费。[104]

  税费改革问题其实主要是农民减负问题,有学者分析了税费改革实践中,农民减负增收在取得成绩背后隐含的一系列问题,包括直接、单项、名义负担轻,间接、总体、实际负担重,部分地区出现负担反弹。通过对税费改革实践的思考,提出为确保改革成功,农村税费改革应提高减负认识,采取区别对待转移支付、节约开支、依法行政、加强对税收监管、完善村级组织等减负对策,同时应采取放开粮棉市场、改革城乡分割户籍制度、改善农业生产条件,加大支农科技投入等增收对策。[105]

  有人通过调查研究的方法对某些地区的农村税费改革试点情况进行了抽样调查,通过调查发现农村财务管理、财务控制和财务监督机制以及农村公共物品的供给和管理机制中还存在许多问题,因此有必要加强基层组织的财务管理,合理压缩财务开支,防止出现新的乱收费现象,彻底减轻农民负担;完善财务公开和民主理财制度,健全村级财务控制和财务监督制度,通过“一事一议”扩大村民参与财务决策的权利,加强村民对公益事业的财务控制和财务监督。要认识到农村税费改革政策的长期性和稳定性要求,继续开展农村税费改革试点情况的系统评估和跟踪监测,及时调整工作中的偏差和失误,确保政策的长期效果。[106]

  农业税收征管问题也引起了学界的注意,有学者认为应当建立与税费制度相适应的农业税收征管体制,农业税征收是否规范,能否避免和有效解决税费征收中存在的突出矛盾和问题,不仅关系到农业税征收管理工作的正常开展,而且关系到农村社会的稳定和农村税费改革的成败,规范和加强农业税收征管工作十分迫切。应该建立一种新的农业税收征管体制,实行纳税登记、纳税通知制度,推行“定税额、定时间、定地点”的“三定”征收办法,建立健全农业税收纳税网点,建立“两税”附加财政专户管理制度,明确“两税”附加使用办法和使用范围。[107]

  有学者认为现行农村税费改革进入了一个两难境地,要么继续推进农村税费改革,减轻农民负担;要么牺牲农村税费改革,让乡村正常运转,农村税费改革的“囚徒困境”局面,既是中国“三农”矛盾的集中体现,又是改革的局限性所致,要化解这个两难选择,必须进行包括财政制度、义务教育制度及农村政治制度在内的全方位的深刻变革。[108]有人认为在维持现行城市偏向的国民收入分配政策和城乡二元税制结构前提下的农村税费改革都不可能从根本上减轻农民负担,统一城乡税制是农村税费改革的终结。在时机还不成熟时,目前应进行合理的政策选择,完善农村税费改革的制度安排,为统一城乡税制创造条件。[109]

  农村税费改革应该具有怎样的目标,也是不容忽视的一个问题。有学者分析了农村税费改革过程中出现的诸多问题和实施的困难,认为改革政策的设计存在明显的制度性缺陷。税费改革目的具有单一性和短期性,税费改革政策设计缺乏系统性,税费征管模式也没有突破传统习惯,操作性不强。有必要调整税费改革的目标,建立分期目标结构,逐步建立城乡统一税制,进一步规范工作人员的征管行为,建立以中央政府为主体的农村义务教育体制,等等。税费改革以减轻农民负担为目标,已经带动农村社会各种利益关系的全面调整,为农村进行市场化改革提供了制度导引,但要解决税费改革中的问题,还应进一步完善改革政策,加强制度建设,在农村建立规范的税费制度。[110]学者论述了农村税费改革的目标定位问题,认为农村税费改革必须有更高、更长远的目标,将农村税费改革放在整个农村社会经济关系调整,改革应当有步骤、分阶段地进行。城乡二元经济结构中财政分配关系有必要调整,增加农村的公共品供给,完成省级以下政府间的分税制改革,农村公共产品的提供与县乡政府的职能也须重新定位。[111]

  有学者对农村税费改革可持续性问题进行了研究,认为农村乱收费是在基层民主制度缺损的前提下,过大的乡镇财政支出规模“逼”出来的,不从乡镇财政支出改革入手,农村税费改革就无法顺利进行,“乡镇支出改革”是农村税费改革的必由之路。同时,如果没有基层民主制度的保证,农村乱收费问题又无法真正避免,加强基层民主制度建设是减轻农民负担的根本保证。[112]

  运用历史比较的方法也是学者研究税费改革的一个良好的视角。有的学者分析了历史上一些著名的税费改革,简要回顾了唐代的“两税法”改革、明代实行的“一条鞭法”和清代的“收支两条线”改革,总结出这些税费改革对当前费改税有哪些值得借鉴的地方。[113]有学者将中国近代裁撤厘金与当前税费改革进行了比较研究,分析了它们的异同,各自的弊端,从而发现一些值得借鉴之处,比如完善税费增设和裁撤方案,理顺中央与地方的财政关系,完善分税制财政体制,同时要进行行政管理制度的配套改革。[114]

  也有学者从经济学上对当前的农村税费改革制度进行研究,指出核心制度供给滞后或者新安排制度的成本难以分摊等问题可能导致制度跌入供给陷阱。当前我国正在推进的农村税费制度,因为财政收支缺口无法弥补、乡村干部分流难、税费制度变迁的系统性不足等问题,使单一的农村税费改革难以发挥预期的作用。要跳出税费制度供给陷阱,必须从宏观层面调整改革策略和优化改革方式,从政策层面完善配套制度改革。[115]

  如何在农村税费改革的现有困境中寻求突破,有学者认为需要在推进乡镇机构改革、推进农村义务教育体制、化解乡村债务、完善税费改革方案方面取得突破,并提出了具体的设想。[116]有的学者分析了收费泛滥的历史性、政策性和体制性等根源,谈到了税费改革的必要性,阐述了改革的总体思路、改革难点处理及改革配套措施等。[117]

  提出著名的“黄宗羲定律”的秦晖,2003年写了一篇《让农民掌握自己的命运》,该文从历史与现实的结合上,介绍了“黄宗羲定律”的来龙去脉,主要内涵以及如何提出“黄宗羲定律”的构想,具有重要的现实意义和警示作用。[118]

  

【作者简介】
    课题组组长:李建人。课题组成员:李建人、翟继光、刘凯、汤洁茵、吴金根、刘琳。
【注释】
  [90]王溥:《WTO条件下我国农村税费改革面临的变化与政策调整》,载《商业研究》2003年总第272期。 
  [91]曹军:《加入WTO后中国农村税费改革需要转变政策思路》,载《湖南农业科学》2003年第4期。 
  [92]陈贺菁:《黄宗羲定律对我国农村税费改革的启示》,载《价格月刊》2003年第6期。 
  [93]张德元:《“黄宗羲定律”不是“农村税费”改革德关键》,载《中州学刊》2003年第5期。 
  [94]梁红梅、柳建平、杜延军:《不可置信和动态不一致——农村税费政策博弈角度的解释》,载《兰州大学学报》(社会科学版)2003年第6期。 
  [95]黄坚:《从博弈论角度看农村税费制度改革》,载《经济体制改革》2003年第4期。 
  [96]于静波:《农村税费改革的路径依赖及不同利益主体间行为选择的博弈》,载《中国农村经济》2003年第2期。 
  [97]陈晓荣:《农村税费改革:博弈论分析》,载《广西财政高等专科学校学报》2003年第1期。 
  [98]曹燕萍、吴小平:《从城乡一体化建设看农村税费改革》,载《财经理论与实践》2003年第121期。 
  [99]田秀娟、周飞舟、赵阳:《从农村税费改革看乡镇财政的困境和出路》,《宏观经济研究》2003年第9期。 
  [100]崔树银:《对深化农村税费改革的思考》,《福建农林大学学报》(哲学社会科学版)2003年第6期。 
  [101]周批改:《改革以来农民的分化与平摊税费的方式》,载《社会学研究》2003年第6期。 
  [102]随新玉:《公共财政与税费制度改革》,载《经济经纬》2003年第5期。 
  [103]李恒光:《农村税费改革面临的问题及解决对策》,载《山东经济》2003年第6期。 
  [104]邱风:《农村税费改革评析》,载《财经论丛》2003年第3期。 
  [105]孙君亮、李跃平:《关于农村税费改革的思考》,载《湖南农业大学学报》(社会科学版)2003年第1期。 
  [106]赵伟、袁建华等:《关于农村税费改革试点的调查研究》,载《农业经济问题》,2003年第11期。 
  [107]赵伟、龚敬华:《建立与新的税费制度相适应的农业税收征管体制》,载《税务纵横》2003年第8期。 
  [108]邓大才:《农村税费改革的“囚徒困境”与化解策略》,载《东南学术》2003年第3期。 
  [109]乔桂明:《论我国农村税费改革的制度安排和政策选择》,载《农业经济问题》2003年第12期。 
  [110]刘炜:《农村税费改革的制度缺陷和政策出路》,载《经济纵横》2003年第5期。 
  [111]张松、王怡:《农村税费改革涉及的几个深层次问题》,载《当代经济研究》2003年第10期。 
  [112]徐利君、朱柏铭:《农村税费改革可持续性问题研究》,载《改革》2003年第2期。 
  [113]王军:《中国历史上的税费改革及对当前费改税的启示》,载《内蒙古财会》2003年第1期。 
  [114]郑备军、顾健耀:《中国近代裁撤厘金与当前税费改革比较研究》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版) 2003年第6期;郑备军、林峰:《税费改革:历史的经验与现实的意义》,载《浙江社会科学》2003年第3期。 
  [115]邓大才:《制度供给陷阱与农村税费制度改革》,载《山东社会科学》2003年第3期。 
  [116]叶兴庆:《农村税费改革要有新突破》,载《中国税务》2003年第6期。 
  [117]刘开新:《论我国当前的税费改革》,载《税务研究》2003年第4期。 
  [118]秦晖:《让农民掌握自己的命运》,载《中国税务》2003年第6期。 
 
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