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2002年中国财税法学研究综述(二)
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【正文】

  四、税费改革

  对于税费改革中出现的问题,法学界进行了积极的研究,取得了一系列成果。一定程度上改变了单一从财政学、经济学、会计学角度研究税费改革的局面。但是从数量上而言,法学界的研究成果仍然较少。主要集中在刘剑文教授所著的《税法专题研究》中有关税费改革的专题研究中。

  刘剑文教授在《税法专题研究》[67]进一步探讨了税费改革问题。认为,新一轮税费改革的直接原因是遏制“三乱”,维护企业、农民的合法权益。税费改革的根本原因是为了追求社会正义,追求规范的社会秩序。实践中“费改税”的流行说法不准确、不科学、不全面。费和税都有其特定的内涵和外延,都有其存在的合理性与必然性,税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。税费改革应当以实现法律的正义和秩序为原则,努力实现下列目标:有效遏制“三乱”,维护公民、法人的合法权益,规范政府收费秩序;有效制止政府及其部门的“创收”冲动,实现公正再分配;有效强化财政职能,增强国家宏观调控能力,实现社会公正与和谐发展。乱收费的根源在于我国不完善的体制。利益分配关系及机制不规范,为乱收费提供了宏观可能;收费管理制度软化乏力,为乱收费提供了现实可能;“泛本位利益”的形成及其膨胀,作为内驱力刺激了乱收费;相关配套改革不到位,作为外驱力加剧了乱收费;制度变迁,客观上对乱收费起了推波助澜的作用。

  关于税费改革的深层次原因:有学者认为,在农村实施“费改税”的确有利于规范农村公共分配关系,是减轻农民负担的有效措施。但在改革实践中,也遇到了一些始料未及的矛盾,极大地制约着税费改革的深入发展,这些矛盾的出现同时表明,农村公共分配关系不规范,乱收费屡禁不止,只是造成农民负担沉重的浅层原因,在其背后还有更深层次原因。只有正本清源,全力消除导致农民负担沉重的深层次原因,才能消除改革的阻碍,将农村税费改革推向深入,达到从根本上解决农民负担问题的目的。[68]

  关于后发达地区的税费改革:有学者在分析后发达地区税外收费负担较重的原因及其税费改革面临的尖锐矛盾基础上指出,后发达地区特别是其农村地区税费改革囿于“费”改“税”没有实际意义,应着眼于东西部地区之间,城乡之间均衡发展,重新调整财政分配所造成的不对称财富流动格局,调整基层政权布局,免除农业税及其一切附征,增加城镇土地税收,建立收支对应的理财制度。[69]

  关于农村基层政府财政困境和相应改革:有学者认为,造成我国农村基层政府财政困境的原因有两个:财政原因是在农村地区实行了必要开支留有缺口的不完全财政体制;经济原因是由于农村地区未建立起权力制衡机制。同时考虑到现实中农村税费制度要受到财政、管理、政策目标、社会经济条件等多方面因素的制约,建议我国现阶段农村地区应以完全财政体制代替不完全财政体制,采取非对称型分税制,农业税方面应采用实物税为宜。[70]

  关于农村税费改革的难点:有学者认为,计税土地面积确定难;常年产量确定难;税收征收管理难。因此,农村税费改革必须因地制宜,因时制宜,认真贯彻执行中央关于农村税费改革的政策,规范稳定农业税收执法主体等才能进一步推行。农业税收制度创新的基本思路倾向于建立农业收益所得税制。[71]

  关于与税费改革相配套的改革:有学者在分析、总结农村税费改革的意义以后,认为由于当前的税费改革不能独自解决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一长期性问题,除了税费改革以外,还需要一些配套改革,包括农村公共财政体制建设、区划改革、乡镇机构改革、处理乡镇村旧债、农村义务教育融资体制改革、一般财税管理体制改革和一般财政转移支付制度建设等。[72]

  关于税费改革背后的制度变迁:有学者认为,我国农村税费改革是一个制度变迁过程,这个制度变迁的进程取决于参与者的态度和力量对比。在“费改税”制度变迁过程中,共有三类主体参与,分别是农民、基层干部和政府高层,其中农民和政府高层是支持者,基层干部是反对者。但是,基层干部又是“费改税”各项具体措施的具体执行者,因此这个群体对“费改税”制度变迁过程的影响力比较大,也正因为如此,才使得我国“费改税”举步维艰。要减小“费改税”的阻力,降低制度变迁的成本,就要有互补制度——行政体制的变迁同时发生。[73]

  关于税费改革的调研成果:湖北省地方税务局课题组通过对河北省京山县农村税费改革试点情况的调查分析提出了农村税费改革中应注意的若干问题:改革的主要成效是规范了农村分配制度,减轻了农民负担,促进了基层政府职能的转变和机构精简。但也出现了乡村两极财政乏力,农民负担不公和农村基层政权建设面临挑战等新问题。[74]也有学者通过对湖南省永兴县、陕西省子洲县和浙江省上虞市、湖南省长沙县等试点县进行典型研究,对税费改革中乡镇财政建设提出了自己的看法。认为,实行农村税费改革不仅是为了切实减轻农民负担,而且是在减轻农民负担的同时,维持基层政权组织的正常运转,并保证政府为农民提供的公共产品和服务水平不致下降,特别是一些基本公共服务。因此这项改革必然涉及到乡镇财政体制的改变和财政资源的重新配置。[75]也有学者以农村实地调查为依据,认为农村税费改革一定程度上减轻了农民的负担,但也暴露了许多问题。乡村两极预算的缺口和过去遗留的债务问题是担心农民负担很快反弹的两个主要原因。而且当前农业税的征收对象和标准也存在相当多的问题。面对加入WTO带来的挑战,我们不仅要继续关注农民增收减负问题,更要关注农产品生产成本和国际竞争力问题,以确保农业和农村经济的稳定和食品安全。[76]也有学者以2000年安徽农村税费改革试点情况的实地调研入手,阐述了此次农村税改取得的主要成效,探讨了改革中存在的问题,并提出了相应的对策与建议。改革切实减轻了农民的负担,初步实现了改革的目标;规范了税收征管程序,解决了“三个问题”;进一步改善了农村基层干群关系,稳定了农村社会秩序;促进了农村产业结构的调整和优化,推动了农村经济的协调发展。同时,改革中主要出现的问题包括:乡村基层政权财政问题进一步暴露;农业税计税方法和计税依据的测算上存在一定问题,容易导致新的分配不公平;相关配套措施改革不到位,一定程度上抵消了税费改革的效果。对此,作者提出应该加快乡镇机构改革,撤乡并镇,减员分流,切实缓解税费改革后基层政府的财政压力;优化农村中小学教育资源配置,加大财政转移支付力度;进一步完善农村税费改革的方案设计,因地制宜,不搞一刀切,防止出现新的分配不公。[77]

  五、WTO与中国税法改革

  关于WTO代表的国际化潮流对中国税法改革的影响和对策:有学者论述了资本国际化对我国税制的影响、技术国际化对我国税制的影响、人才国际化对我国税制的冲击。并提出了在国际化潮流下我国有关的解决方式:按照引进外资,稳定内资的要求,调整税收政策,实施增值税转型,调整增值税征税范围,建立以产业优化为导向的税收优惠政策体系,开征资本利得税;按促进科技进步,提高产品科技的要求调整税收政策,为鼓励金融机构增加对企业技术改革和创新的贷款对利息给予减征营业税优惠;为鼓励引进先进创新技术,规定适用先进技术新增利润给予减免所得税优惠;增加投资抵免的相关条款;对转让租赁专利,技术秘诀或者新工艺给本国企业,单位,适用所取得的收入给予减免营业税和所得税;对技术股,贡献股等股权受益用于企业增资扩股的给予个人所得税优惠;按充分发挥人才税收积极性的要求调整税收政策,增加营业税,个人所得税的优惠倾斜度;开征社会保障税;对股权转让收益给予税收优惠;转让自行研究开发的技术秘诀,所获收入给予减免所得税优惠。[78]

  关于WTO 规则对中国现行税制的冲击和挑战:有学者认为, WTO 确立的关税减让、国民待遇、透明度等原则与成员国的税收法律制度密切相关,我国加入WTO后,必须承认这些规则,使我国的税收法律制度尽快与之接轨,因此,我国急需从关税的调整和替代,税法体系,税收优惠,税制结构等方面来采取相应的措施:应该通过开征新税种优化税制结构,运用统一的税收优惠制度,创造公平竞争的税收环境,规范税法体系,增加透明度,调整税制结构,强化税收的调节作用。[79]有学者认为,WTO肯定对中国的税收制度安排产生影响,只不过,它的影响是“间接”的——以贸易为线索,通过贸易这个纽带而传递到税收制度,并对税收制度安排提出调整的要求。加入WTO对中国税收制度安排的影响过程,正在进行或即将进行的中国税收制度安排的调整,包括两个方面的内容:被动的,无选择的调整和主动的,有选择的调整。[80]另有学者认为,中国加入WTO后,需要进一步降低出口关税税率;中国内资和外资企业所得税不统一,不符合WTO规则要求;政府采购法律制度不健全,层次低;中国政府实行的财政转移支付制度运作不规范,与WTO规则要求的完善法治环境有差距。[81]

  关于WTO规则下中国现行税法改革的总体目标:有学者认为,加入WTO后,对一些未规范的领域,或者虽为WTO规则所禁止的但给予过渡期安排的税收政策可以根据需要进行调整或应WTO成员国要求被动修改;为促进国内经济结构和资本结构的调整,提高国内产业的国际竞争力,在灵活运用WTO规则的前提下,根据国家新的产业政策的要求制定或调整税收政策;为减轻加入WTO后国内企业受到外国企业的冲击,适当调整现行的对外资企业的税收优惠政策;加快税制变革。[82]有学者认为,WTO规则下,中国税制改革应当参照国际惯例,确立有中国特色的税制改革指导思想和原则;进一步调整直接税和间接税的比重,建立科学,合理,有效的税制模式;进一步做好税费改革;采取反避税措施,堵塞税收漏洞。[83]另有学者认为,加入WTO后,我国可以在以下几方面努力:开征新税种,完善现有税种,发挥税收收入职能,扩大增值税的征收范围;调整营业税、消费税税目,税率;完善税收调控职能,修改目前税制中不符合WTO规则的规定;统一内外资企业所得税,保护我国幼稚产业;完善个人所得税法,采用分类综合税制;开征污染税和社会保障税;完善税收立法,严格税收执法;积极开展税收领域的国际合作。[84]还有学者认为,我国税制改革的主要目标包括:降低税负的总体负担,尤其是降低企业和农民的负担;简化税制结构,一方面要降低流转税份额,提升所得税地位,另一方面要优化中央和地方税的结构,在规范地方政府行为同时规范政府收入形式;加快税收法制建设的进程。我国下一步税制改革应当从调整国民经济收入分配格局,规范政府收入制度入手,通过合理的调整税负,优化税制结构,完善各个税种,加强宏观调控,强化税收管理,加强法制建设等一系列重大措施,推进税制建设。[85]

   关于加入WTO 后税收政策的改革:有学者认为,中国税收政策应该在以下几个方面予以完善:对税制结构进行调整;关税方面进行“二元式”调整;检讨国民待遇中的税收政策;改革出口退税方法。[86]有学者认为,税收政策的完善表现在:合并内外资企业所得税法,统一制定《企业所得税法》,修订对外商投资企业超国民待遇的规定;提高《增值税暂行条例》层次;制定高层次的《政府采购法》,保护公平竞争;适时调整关税税率,制定《幼稚产业保护法》。 [87]

  关于增值税的改革,有学者认为,由于我国的财政基础薄弱,缺乏足够的承受能力。一旦一步到位实行消费型增值税就会大大缩小税基,使税收收入急剧下降,并突增资金需求,增加就业压力,因此现阶段只能以税收收入型增值税作为改革的目标。有学者认为,现在实行消费型增值税已经完全具备条件,因为增值税的增财形势比较好,实行消费型增值税后暂时性减少而不会影响财政平衡,况且转型后减少企业税负,增加利润,所得税有所增加。有学者认为应当循序渐进地从生产型增值税转变到消费型增值税。[88]有学者认为,增值税改革应当注意以下几方面内容,改生产型增值税为消费型增值税;扩大增值税的适用范围;降低一般纳税人的认定标准,以降低小规模纳税人所占比重,减少重复征税的发生。适应加入WTO新形势完善我国的增值税制包括以下几方面内容:采取有效措施强化涉外增值税的税源控制;稳妥的推进“生产型”增值税向“消费型”增值税的转型;尽快清理明显不符合WTO规则的征免税措施,规范税收优惠措施;借鉴国外海关代征增值税的成功经验,全面加强进口环节增值税的征收管理;正确运用出口退税的特殊规定,调整和完善退税政策。[89]

  关于WTO下关税的调整:有学者认为,关税方面应该做如下调整:按照我国加入WTO承诺,降低关税总水平,逐步改变计划经济体制下形成的高关税制度;按照WTO规则,调整关税政策;按照世界贸易组织的原则,完善立法程序,规范执法行为,提高关税的统一性,透明度和可预见性,推动关税制度的完善。[90]

  关于消费税的调整:有学者认为,调整现行的消费税的适用范围;实行差别税率;改“价内税”为“价外税”。有学者认为,在消费税方面,调整现有的征收范围,征收品目以及有关税目的税率,重新确定合理的税率水平,并改进计征办法,将不利于环境保护的消费品和某些奢侈消费品,高档消费品和高档消费行为纳入到征税范围,实行差别税率,对民族工业提供WTO规则范围下的保护。[91]

  关于WTO下所得税的改革:坚持税收适度调控;完善个人所得税制度,即采用分类综合所得税制度;扩大税基,调整扣除项目,提高扣除额,加快征管,维护公平;改革企业所得税制度,统一内外资企业所得税制度,统一并降低小企业所得税税率;改革税收优惠制度,建立产业政策导向与地区发展战略相协调的所得税制度,税收优惠方式由单一性向多样性转变,由中央集中制定税收优惠法规。[92]

  关于金融企业的税收改革:有学者认为,金融企业的税收应该将金融企业的总体税负水平定在40%左右;金融企业税收政策调整必须以国有金融企业改制和改革为前提。[93]

  关于中国加入WTO后的税收创新:有学者认为,中国加入WTO应当进行税收创新,税收创新在中国加入WTO 的情形下具体表现为:统一税法,统一企业所得税,统一地方税,逐步统一税收优惠:公平税负,为促进纳税人平等竞争,提高效率创造良好的税收环境;调整结构,即通过税种的废立改使得税法结构适合WTO的要求;规范税制,即实现税制法制化,增强透明度,强化征管,确保税收政策的正确贯彻和实施,实现税收执法的统一、规范和透明。[94]

  

【作者简介】
    《2002年中国财税法学研究综述》课题组组长:李建人。课题组成员:李建人、翟继光、窦慧娟、姚明铭、刘琳。
【注释】
  67]刘剑文:《税法专题研究》,北京大学出版社2002年版。 
  [68]何振一:《深化农村税费改革新方略的探索》,载《税务研究》2002年第5期。 
  [69]杨斌、邱慈孙:《后发达地区的税外收费改革何理财治税策略》,载《税务研究》2002年第5期。 
  [70]郑以成:《构建设和我国农村地区的税费制度和财政管理制度》,载《税务研究》2002年第5期。 
  [71]石恩祥、石兆军、于杨晖、孙舒:《农村税法改革与农业税收制度创新》,载《税务研究》2002年第10期。 
  [72]冯兴元、魏志梅、刘志荪:《农村税费改革及其配套改革问题研究》,载《税务研究》2002年第10期。 
  [73]黄少安、杨立岩、王晓静:《我国“费改税”的制度经济学分析》,载《税务研究》2002年第10期。 
  [74]湖北省地方税务局课题组:《农村税费改革中应注意的若干问题》,载《税务研究》2002年第5期。 
  [75]朱刚:《农村税费改革与乡镇财政建设——对部分农村税费改革试点县(市)的典型调查》,载《税务研究》2002年第10期。 
  [76]钟甫宁:《WTO背景下农村税费改革和农民负担问题》,载《现代经济探讨》2002年第6期。 
  [77]丁保利、程利剑:《安徽农村税费改革试点情况的调研报告》,载《安徽大学学报(哲学社会科学版)》,(2002年)第26卷第1期。 
  [78]孙刚:《中国税制改革探讨》,载《税务研究》2002年第8期。 
  [79]樊静:《加入WTO对我国税收法制制度的影响和对策》,载《烟台大学学报》(哲社版)2002年第1期。 
  [80]高培勇:《加入WTO后中国税收制度的被动和主动调整》,载《国际经济评论》2002年第6期。 
  [81]蔺翠牌:《中外税制改革与税法比较研究》,载《法学杂志》2002年第2期。 
  [82]《加入WTO的财政政策研究》协作课题组:《适应加入WTO,财政应采取的对策措施》,载《财经研究》 2002年第1期。 
  [83]樊静:《加入WTO对我国税收法制制度的影响和对策》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2002年第1期。 
  [84]李齐云、刘普照、王新丽:《加入WTO后我国税收的应对措施》,载《税务研究》2002年第3期。 
  [85]刘佐:《1992年以来我国税制改革的回顾与展望》,载《税务研究》2002年第8期。 
  [86]李文涛:《WTO环境下对外贸易中我国税收政策的应对》,载《国际商务》2002年第8期。 
  [87]樊静:《加入WTO对我国税收法制制度的影响和对策》,载《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2002年第1期。 
  [88]倪才龙:《WTO——中国增值税转型的催化剂》,载《上海法学研究》2002年第3期。 
  [89]刘金良:《应对加入WTO新形势完善我国增值税制》,载《税务研究》2002年第3期。 
  [90]张天明:《应对“入世”挑战,完善关税和消费税制度》,载《税务研究》2002年第3期 
  [91]刘佐:《1992年以来我国税制改革的回顾与展望》,载《税务研究》2002年第8期。 
  [92]李齐云、李连鹏:《西方主要发达国家所得税制改革概况与分析》,载《税务研究》2002年第8期。 
  [93]国务院发展研究中心“金融改革与金融发展”课题组:《加入WTO后我国金融企业税收政策和制度选择》,载《税务研究》2002年第4期。 
  [94]樊丽明、李齐云、李文、陈东:《世界税改趋势与中国税制改革-“世界税改趋势与中国税制改革”研究会综述》,载《税务研究》2002年第8期。 
 
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