一、部门预算制度简介

　　早在1999年6月，审计署代表国务院在第九次全国人民代表大会常委会第十次会议所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人民代表大会常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作。主要意见：一是“要严格执行《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法），及时批复预算；二是要细化报送全国人民代表大会审查批准的预算草案内容，增加透明度。报送内容应增加对中央各部门支出、中央补助各地方的支出和重点项目的支出等。”全国人民代表大会预算工作委员会具体要求财政部2000年在向全国人民代表大会提交中央预算草案时要提供中央各部门预算收支等材料，要报送部门预算。为此，财政部于1999年9月20日下发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》，提出从2000年起试编部门预算。[1]2000年2月底，财政部代表国务院向全国人大提交2000年中央预算草案和教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个试点部门的部门预算，获得全国人大的批准。从此，部门预算正式步入中国历史舞台。

　　所谓部门预算，预算法并没有权威统一的界定，学者普遍意见是：一是将部门作为预算编制的基础单位，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基础单位编起；二是财政预算落实到每一个具体的部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；三是“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级会计预算单位为预算部门。[2]

　　部门预算要反映部门的所有收支情况，主要包括一般预算和基金预算。一般预算由一般预算收入和一般预算支出组成。一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；一般预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出。而基金预算收入是指部门按照政策规定取得的基金收入。基金预算支出是指部门按照政策规定从基金中开支的各项支出。

　　部门预算的测算包括对部门预算收入和支出的测算。第一，对部门预算收入的测算，要求各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算收入，收入按类别逐项核定，对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到单位和项目。第二，对部门预算支出的测算，要求各部门根据国家现有的经费政策和规定，测算本部门的人员经费和公用经费；按照预算年度所有因素和事项，分轻重缓急测算每一级科目支出需求。个人工资性支出，按部门分类档案按定额和项目编制预算；基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产性支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，要进行项目论证，测定支出概算；结合国家和本地区的国民经济和社会发展计划，对行政事业单位经费中的专项支出进行分类排队，制定滚动项目计划。年度预算要编制到具体项目。

　　部门预算的编制实行 “二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数，要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核，汇编成部门预算建议数，上报财政部门（“一上”）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（“二上”）；财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算，报经同级人民政府审批后提交人代会审议，并根据人代会批准的中央预算草案批复部门预算，各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算并负责具体执行（“二下”）。

　　二、现行部门预算制度之缺陷分析——思想、方法、体制、技术的掣肘

　　从2000年开始试编部门预算起，部门预算制度在我国已走过了四个年头。不可否认，其对于细化预算编制内容、增强预算的完整性和综合性、加强对预算的管理及优化支出结构等方面有着传统复式预算所无法比拟的优势，但在实践中也暴露出不少问题。如我国有学者就提出，规范的部门预算应符合以下要求：“一是高度的法治性与实施主体法治的高度自觉性和自律性，以及与之相适应部门预算的编制、执行、审核、监督相分离；二是科学合理而稳定的机构设置；三是科学完善的预算支出标准和项目定额标准；四是科学的操作方法及流程；五是高素质的人才队伍及先进的管理手段。”[3]但很明显，在上述五个方面，我国现行部门预算制度都存在很大缺陷。但笔者认为，我国现行部门预算除了受到方法上的落后、体制上的障碍、技术上的制约等掣肘外，最根本的缺陷还在于思想上的误区。

　　（一）思想上的误区

　　现行部门预算制度的缺陷实质上都根源于思想上的相应误区，思想上的偏差才会导致实践中的出轨，只有解决了认识上的问题，部门预算制度才有可能回归正轨。

　　1.对部门预算制度的重要性认识不足

　　对编制部门预算的意义，财政部副部长楼继伟将其概括为“顺应《预算法》的要求；有利于全国人大及其常委会履行对财政预算的审查和监督；使中央预算透明度提高，有利于预算编制的公开、公平、公正；有利于强化预算观念，提高预算管理水平；为了贯彻落实党中央、国务院依法治国的方针。”[4]有学者则认为部门预算改革“加强了政府预算的计划性、加强了政府预算的归一性、提高了政府预算的集中性、增强了政府预算的公开性、增强了政府预算的法治性”。[5]还有学者认为部门预算体现了“效率、公平、规范、透明”[6]的原则。上述观点都不可谓不正确，也体现了部门预算制度改革对改进政府预算的直接作用，但都没对部门预算制度产生的深层次理论基础做出阐释。尽管有学者的分析更进一步，将部门预算的意义概括为“除是我国市场化改革中的政府制度安排、对公共选择机制固有缺陷的制度性弥补、维护和保障纳税人权利的重要途径外，还体现了政府对公共产品的供给程度”，[7]但始终未捅破公共财政这层窗户纸。

　　笔者认为，进行部门预算制度改革的最根本的原因即是公共财政的需要。公共财政理论来源于西方财政学，以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为逻辑起点。而可以满足公共需求的物品是公共产品，但却不能通过市场定价交换的形式予以供应，只能由国家来提供。这种为了提供公共产品而进行的公共收入、公共支出活动，就是公共财政的应有之义。我国财政学界对公共财政的讨论早已如火如荼，更提出了社会主义市场经济体制下的公共财政理论。但先前以收入按类别、支出按功能标准编制的政府预算不能很好地反映各部门所提供公共产品的方向及数量，也不利于人大履行监督投放公共产品之职责。可以说公共财政的推行呼唤着部门预算改革的出现，而编制部门预算的初衷就是使所有的政府收支大体上都纳入预算，促使各级预算逐步公开化，初步实现从预算的制订到执行到完成到审查决算都处于公众的监督之下，这对于构建我国公共财政基本框架有着至关重要的意义。无怪乎有学者认为部门预算制度“有利于我国公共财政基本框架的形成、制度上有利于我国预算管理制度创新、理论上有利于我国财政预算理论的革新”。[8]

　　2.部门预算改革的指导思想有误

　　当前部门预算制度还存在这样一种错误倾向，即认为部门预算实质是将预算支出切块分割到各部门，由各部门自由分配，[9]该认识实质上是“一级事权一级财权，财权与事权相统一”思想之体现。但该思想应适用于政府间的财政关系，却不适合一级政府内各部门之间的财政关系，因而对现行的部门预算制度产生了阻碍。我们可以发现，预算分配权除了由财政部门拥有外，国家计委、国家经贸委、科技部和国务院机关事务管理局等部门甚至也有相应分配权，而这显然不符合部门预算制度之要求，只会给部门之间的财政关系造成混乱。因此，我国有学者建议，应将“财权与事权相分离”[10]确定为此次部门预算改革的指导思想，可谓十分正确。按照部门预算制度的合理预期，财权应该集中到政府财政部门手中，再由财政部门向各事权部门统一批复，这样不仅便于减少现行有预算分配权的部门之间的协调成本，由财政部门统筹财权也有利于其发挥对各职能部门预算活动的监督作用，可谓一举两得。也只有以“财权与事权相分离”为指导思想，部门预算制度才能摆脱财政体制上的约束，通过详细确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，全面发挥财政分配资金的职能作用，逐步改变目前在很大程度上存在的把资金切块给部门自行分配使用的状况。

　　3.重一般预算，轻基金预算

　　一般预算和基金预算是部门预算制度的特有分类方法。其区别于现行经常性预算和建设性预算之分类的复式预算，也区别于1995年《中华人民共和国预算法实施条例》第20条规定，但未普遍实施的“政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”之分类。由于基金预算是针对特定的收支项目，又不具有一般预算的经常性收支属性，通常导致在预算的管理中对部门一般预算支出的管理相对较严，而对部门基金预算的管理相对较松之情况。

　　我国有学者通过对河南省部门预算制度的考察发现：“基金预算中，有些年初已经列入了基金预算，但在执行中个别项目资金收支均没有执行，使年初的预算流于形式，缺乏对资金的管理和监督机制。有些基金预算完成较差，如地方水利建设基金，土地有偿使用支出等，执行中均完不成预算。此外还缺乏对项目的开发，经近几年对市级财政基金预算部分资金的调查看，大量的基金处于闲置状态，在每年的基金预算中，对基金预算资金均没有足额安排项目，形成资金逐年大量结余，不能很好地发挥资金的作用。”[11]可以说，河南的情况只是我国基金预算现状的一个缩影罢了。

　　4.对零基预算认识有误

　　所谓零基预算，是美国企业界20世纪60年代初采用的一种财务管理形式，指对所有可能的项目进行评估并判断它们的优点，然后在微观过程的基础上综合出预算方案。主要操作流程是：首先要求各基层预算单位每年根据下达的计划，重新编制预算，并要求提出改善可能多的方案，进行择优选择；其次由上级主管部门对基层预算单位上报的方案，必须进行认真的审查评估，并提出意见供下级单位作为根据以选定最优的方案；最后下级单位结合上级提出的修正意见，编制详细的执行预算。

　　可见，零基预算法的核心是重新评估所有的项目，其主要注意力应集中于评估项目的效率与效益，评估不同的努力水平。而我国对“零基预算”概念的理解却不同，将“零基预算”理解为“没有基数”的预算，一切从“零”开始，重新核定每一项支出。这种理解是把它作为一种控制、削减预算的工具。[12]所谓“从零开始”的真正含义是集中力量改进那些已经被证明不适宜的项目，所以有些确实是从“零”开始，而有些则是继续执行，只是做一些修正。由此可见，我国对“零基预算”概念的理解只是停留在浅层次，未领会其实质。

　　（二）方法上的落后

　　现行部门预算制度尚在操作方法上存在不少缺陷，与规范的部门预算制度相去甚远，极大地束缚了其发挥作用的空间和广度。

　　1.部门预算的编制时间较短。我国即使已试行部门预算，预算编制时间仍然只有 6个月，[13]其中工作量最大的编制预算建议数的部分甚至仅有一个月的时间（从每年9月20日前至10月15日前）。至于财政部审核预算建议数的过程同样只有一个月，但由于财政部与各部门意见多不一致，需要协商的事很多，因此由于中间磋商的不足以及缺乏充足的科学论证时间，预算质量自然不高，从而必然带来“粗”和“不规范、不科学”的问题。

　　2.部门预算审批不科学。财政部门在审批预算时，由于缺乏对执行部门所编预算项目计划的有效评估，又不可能对部门所报项目按照轻重缓急逐项进行调查论证，只能一味在金额上加以控制。这样极易出现两个极端：一是一些部门因为资金不足，频频申请追加预算；二是一些部门为了多要资金而巧立名目，从而导致挤占挪用现象的屡屡发生。

　　3.部门预算支出管理仍然混乱。[14]如有学者提出，财政分配“缺位”和“越位”的问题仍然存在，一方面财政承担了许多不该负担的支出，另一方面财政的社会性再生产职能多有缺位。此外，预算编制过程中的非刚性收入核实不力，导致个别部门单位仍然跑预算追加。

　　4.部门预算中专项资金项目尚未建立起完整的评估机制。按照惯例，在专项资金项目上，先由财政分配预算经费，再由管理这些资金的部门落实到项目和具体的执行部门。由于编制部门预算的时间较紧，许多项目还未经过专家审定和招标投标，导致一部分资金在年初的部门预算里落实不到部门和具体项目，主要包括基本建设资金、科技三项费用、挖潜改造资金、科学事业费等。[15]

　　5.部门预算公开性不强。通过对近几年预算公布情况的考察，我们可以发现中央和地方的部门预算全貌没有被公诸于众，仅仅公布几个收支大类的预决算总数字及大量的文字说明，极度缺乏透明度；而且公布的数据不包括预算外和制度外部分。无怪乎有学者认为“我国的部门预算列示的数据不够详尽，也没有项目绩效情况的预测信息，只相当于美国预算报表体系中的收支总额及经费明细用途报表”。[16]

　　（三）体制上的障碍

　　预算是政府财政收支的明细表，相应财政体制、部门设置、资金统筹的状况也会对部门预算的实施产生影响。

　　1.政府职能转变滞后的体制惯性。[17]在实际的经济生活中，政府职能很不明晰，各部门的职能和事权存在交叉重叠现象，一方面它没有及时退出竞争性领域，另一方面又进入了其它公共服务领域。而我国当前的部门预算改革是在政府机构改革尚未取得实质进展的情况下展开的，部门职责不清，人员编制不合理，部门资产管理收费情况不清，这些都给部门预算改革成功设置了不少障碍。

　　2.政府机构设置的制约。在旧的财政体制下，财政部门内部按支出科目及功能划分各业务机构，一个主管部门和单位需要编制多个预算，对应上报财政部门多个职能机构。尽管在部门预算制度的规范下该体制得到改进（分别设立预算科和国库科），但财政部门对于机构调整仍然没下发统一规定，造成各地的无法适从。而某些原来有资金分配权的部门仍以各种理由掌握着手中的权力，比如已列入部门预算的 “基本建设支出”、“科学事业费”、“科技三项费”、“行政管理费”等的分配权和管理权仍在财政部门之外，其中基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，这些有预算分配权的部门仍与财政部门一起审核预算建议数和下达预算控制数。

　　3.预算内外资金双轨制难以整合。部门预算的应有之义就是预算内外资金收支管理运作一体化，但由于预算外资金特有的核实的不确定性及收入的不稳定性的现行状况，导致许多地方财政部门的预算内外资金仍实行双轨制运行，预算外资金在上报时仍是列收列支，财政部门只统管而未统筹，形成事实上的收支挂钩。这样易于造成如下不良倾向：部门在预算指标上重财政预算拨款，轻自身收入能力，争指标和项目；部门在组织收入中重预算外收入，轻预算内收入，乱收费行为屡禁不止。

　　4.部门既得利益的束缚。部门预算是部门所有收入和支出活动的全面反映，有效地约束了财政部门在支出安排上一手遮天的随意性。以前作为各职能部门自收自支、俨然“小金库”的预算外资金也必须纳入部门预算，又对职能部门的现行利益造成损害。部门预算制度推行的阻力可想而知。

　　5.政府及财政部门行为不规范。长期以来，在计划指标的编制上长官意志盛行、随意性过大的问题并未真正解决，表现在预算执行部门法律意识和预算管理意识不强，造成预算追加和调整频繁。此外，中央新政策的不断出台，使预算执行缺乏稳定性尤其影响了地方财政的支出安排，也是造成预算追加和调整频繁的因素。

　　6.地方推行部门预算较难。有学者就提出：“第一，地方政府机构庞杂，人员众多。由于相当一部分地方政府机构的规定应有人员编制与现有在职人员数目出入较大，超编人员及相应经费的缺口由部门与单位想办法自行解决，这就必然在地方实施部门预算中形成维持政府机构正常运转与养活过多行政冗员的巨大经费缺口。第二，地方经济发展不平衡，财力虚弱。而部门预算客观上要以地方经济发展、财政实力达到一定程度为基础。但是一些地方尤其是深居偏远地方的落后县市，近几年地方经济发展明显滞后，财政形势比较窘迫，地方财政推行部门预算在很大程度上就缺少了这个经济基础。”[18]

　　（四）技术上的制约。

　　1.现行预算科目设置和预算支出标准不合理。这表现在现行绝大部分款级科目与部分类级科目是按行政事业单位、机构，而非按资金使用的目的和性质划分的，这是我国国家预算制度上残存的典型的计划经济色彩体现。[19]此外，我国现有的预算支出标准也十分陈旧，与当前的实际情况严重脱离。

　　2.公用经费与专项费用的划分标准尚无明确的制度规定，主要表现在列入预算项目的公用经费额度在不同的部门、不同的地区、不同的用途、不同的固定资产之间不同，分类额定困难较大。而项目支出的核定如业务费、修缮费、设备购置费等由于有较大弹性，统一的标准尚难以科学地界定。[20]

　　3.部门预算的报表体系不甚严谨。财政部在设计2000年中央预算编报程序时，共列出18张表格，包括收入预算总表、支出预算总表、财政拨款支出预算总表、收入预算表、支出预算表、人员经费支出预算表、公用经费支出预算表、行政事业专项支出预算表、基本建设支出预算表、其他生产建设性支出预算表、事业发展支出预算表、财政拨款支出预算表、预算外资金支出预算表、纳入预算管理的政府性基金收支预算表、行政事业性收费和政府性基金以及其他预算外资金收入预算表、单位人员情况基本数字表。[21]但由于涉及面广、工作量大、时间紧、任务重，这些表格之间的逻辑关系设定得还不够细致，有些表格也较复杂。

　　4.技术手段落后。由于目前的预算科目体系是按照功能进行分类的，各部门在预算编制过程中要按现行预算科目体系编制部门预算，再加上二级预算单位很多，工作将非常繁杂。而我国政府机关缺乏成熟的计算机软件系统，涉及部门预算的相关单位又未实现全面的计算机连网，仅靠手工操作来完成编制，工作量的巨大不难想象。美国在这方面则具有借鉴意义，如OMB（美国预算管理局）在预算编制过程中使用了一种MAX的应用软件系统，用来收集和处理预算编制需要的大部分信息。各部门在向OMB提交预算材料时，要按该软件系统的要求提供相关材料。MAX系统的数据库设在OMB，在个部门都设有客户机，可以通过因特网连接，下载数据，更新信息，再传输到中心数据库。每个OMB的预算分析员均可进入该系统查询所需信息，而这些信息是全面而详尽的。[22]