行政收费，是行政主体根据法律、法规的规定强制性地取得行政管理相对方财产所有权的行为。行政收费的合法和合理与否直接涉及行政管理相对方的财产权益。在我国，对行政收费缺乏统一规范,行政主体及非行政主体自定收费项目和标准的现象屡见不鲜,作为“三乱”之一的乱收费已成为一大公害。因此,应该有效地对行政收费进行法律控制。

　　一、行政收费的基本制度简述

　　（一）行政收费概念、特征

　　行政收费是指行政主体在行使社会、经济、技术和自然资源的管理或监督职能时,依据法律、法规的规定,以强制方式无偿取得行政管理相对方财产所有权的一种具体行政行为。

　　其特征是：(1)行政收费是行政主体针对公民、法人或其他组织实施的一种单方行为，是行政主体单方意思的体现；(2)行政收费本质上是行政主体对行政管理相对人科以财政义务，即以强制方式无偿取得相对人的财产所有权；(3)行政收费的目的是调节社会收入与分配,获取资金,弥补国家建设资金的不足和维护公共设施等；(4)行政收费的实施必须以相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。

　　为了进一步弄清行政收费的基本含义，有必要将行政收费与几个相关术语作分析比较。

　　1．行政收费和事业性收费

　　行政收费和事业性收费通常被合并使用,称为行政事业性收费，其实，两者具有明显的区别。事业性收费是指不以盈利为目的的事业单位在向社会提供服务时依据法律、法规、规章收取的费用。如高校收取学费、医疗单位收取医疗费均属事业性收费。行政收费和事业性收费的区别表现在：(1)收费的主体不同，前者为行政主体，后者为行政主体之外的事业组织；(2)收费的性质不同,行政收费因行政管理权而产生,收取的资金属于国家,而事业性收费是因提供服务而产生,收取的费用属于提供服务的单位。

　　2．行政收费与行政性集资、摊派、强制性捐助

　　行政收费与行政性集资、摊派、强制性捐助,既有相同点又有区别。其共同点是：都由行政主体基于单方面意思表示而实施，并且均带有强制性。其区别表现在：行政性集资是行政主体以强制方式有偿取得相对方财产(资金)的使用权，而行政收费、行政性摊派、强制性捐助则都是无偿取得相对方的财产所有权；行政收费取得相对方的财产是货币，而强制性捐助和行政性摊派取得的财产可以是货币也可以是实物。但从行为的手段和方式上看，行政性集资、摊派、强制性捐助和行政收费并无本质的区别。需要指出的是，实践中，行政性集资、摊派和强制性捐助几乎很少存在合法性。

　　（二）行政收费的目的和原则

　　1．行政收费的目的

　　行政收费的目的是指设立和实施行政收费所要达到的目标。从总体看，行政收费的设立与实施不是以行政机关自身利益为目的，而是以国家和社会的公共利益为目的。行政收费项目为公共利益而设立，且征收的资金也只能用于公共利益。行政机关不得因行政收费而受益，这是行政法治的基本要求。

　　2．行政收费的原则，是指对设立和实施行政收费具有普遍指导意义的准则。行政收费应遵循以下原则：

　　第一，合法收费原则，它是行政合法性原则在行政收费中的具体体现和要求，指设立和实施行政收费必须依法进行。合法收费原则包含：（1）设立行政收费的主体必须合法,没有法律、法规的规定或授权不得设立行政收费项目和标准；（2）实施行政收费的主体必须是法定的行政主体,不具有法定行政收费权的行政机关不能实施特定的行政收费行为；（3）行政收费的依据必须是法定的,即实施行政收费必须有法律、法规的明确规定,没有法律、法规的明确规定不得实施行政收费；4行政收费的程序必须合法,即遵循法定的行政收费程序。

　　第二,合理收费原则。合理收费原则是合法收费原则的必要补充，其内容包括：（1）设立和实施行政收费的动因必须符合公共利益,符合行政目的；（2）设立和实施行政收费要有利于行政管理，并且与行政管理相对人的承受能力相适应，做到取之有度；（3）设立和实施行政收费要充分考虑相关因素。

　　第三，收费救济原则。指行政主体对相对人实施行政收费时，必须保证相对人获得救济途径，否则，不能实施行政收费。收费救济原则是保证行政收费合法与合理的事后补救措施。行政收费的救济途径除了相对人申请行政复议，提起行政诉讼之外，还应包括相对人对行政收费不服时的声明异议、陈述、申辩以及要求听取意见等。

　　（三）行政收费的内容

　　以行政收费发生的依据为标准，行政收费可以分为四大类：

　　1．因使用权而引起的行政收费。资源费、公共设施费、建设基金可以归入此类。此类行政收费实际上是公民、法人或其他组织有偿使用国有资源、设施的体现，是所有权人的收益权能在行政法上的实现方式。国家通过行政主体借助国家的强制力量以行政收费的形式直接实现国家财产的所有权,从而保证国有资源、资产的合理、充分利用。

　　2．因行政许可而引起的行政收费。此类行政收费实质上是国家依照公平原则让被许可人承担许可手续的成本以减少政府财政支出的表现。

　　3．因违反行政法的规定而引起的行政收费。计划外生育费、排污费可归入此类。这里应注意的是，征收计划外生育费、排污费虽带有惩罚性质，但它们不属行政处罚，仍然属于行政收费的范围，只有在相对方拒绝缴纳时，方可导致警告、罚款等行政处罚。

　　4．因行政法上特定的义务而引起的行政收费。各项附加性收费、管理费均可归入此类。此类收费是国家借助行政权力强制无偿地参与相对方收入分配，取得财政收入的一种方式。

　　二、我国行政收费制度存在的问题

　　（一）设立行政收费的主体混乱

　　我国的行政组织体制实行的是层级制和职能制并用的双行体制，从中央到地方分为若干层级，每一层级又分为若干部门。由于我国立法对行政收费缺乏统一规定，法律没有禁止省级以下政府设立行政收费项目和标准，因此，就出现了各级政府或其职能部门均有权设立行政收费的混乱现象。再加上政府机构林立，部门职能交叉，对于一些新兴的管理领域，有关部门争相制定文件设立收费项目，造成出台一部规章或一个文件，就设立一项甚至数项收费项目的混乱局面。更有甚者，有的地方政府单纯为了筹集资金或保护区域性利益，也纷纷制定规范性文件，为自己或所属部门设立行政收费项目。例如广东省物价局1996年的调查显示,在企业缴纳的收费项目中，国家和省规定的收费项目只占1/3，其余2/3是地方政府和部门越权自立的；在国家和省规定的项目中，又有1/3的项目被扩大了范围或提高了标准。

　　（二）行政收费的实施主体混乱

　　行政收费作为对相对方科处财政义务的具体行政行为，只能由具有行政收费权的行政机关或法律、法规授权的组织依法实施，其它任何组织或个人均无权实施行政收费行为。实践中，行政机关的内部机构或非行政机关实施行政收费的现象比较普遍，如治安联防队、治保会等收取治安费，乡镇政府的企业办公室征收管理费，计划生育办公室征收超生费等。

　　（三）有关行政收费的规范性文件缺乏公开性和透明度

　　征收的法律依据不公开、不透明，很多的征收权所依据的是行政机关内部的文件和规定，有的甚至是已经被废止了的内部规定仍在作为征收依据使用。在很多情况下交费人根本不清楚哪些是该交的，哪些是不该交的，更搞不清楚他们缴纳的这些费用有多少是真正交给了国家，真正用在了所谓的交费项目上；面对名目繁多的行政收费，公民、法人等行政相对人往往无从知晓，不知道哪些属于合法收费，哪些属于违法乱收费。行政收费项目的废止或收费标准的变更也缺乏公开性，面对执法人员收费时的随意性，行政相对人往往无言以对。

　　（四）行政收费欠缺应有的监督制约机制

　　尽管党中央、国务院对治理整顿收费采取了许多措施，起到了一定遏制作用。但至今没有一个全国性的法律、法规来规范和约束各种收费行为，对收费监管的措施仍停留在一般的文件上，权威性不够，约束力不强，不足以引起有关部门和单位的重视。由于征收的资金没有全部纳入预算管理，使部分资金游离于预算外，坐收坐支。有的把行政性收费变成了脱离预算监督、脱离审计监督的“第二财政”，致使大部分资金留在机关的“小金库”里面，收入不入帐、支出不计帐，成为行政机关自行支配的私有财产。绝大部分收费名不符实：有的用于兴建楼堂馆所，有的用于吃喝玩乐，更有甚者被私分、私吞或者挪用作炒股做买卖。没有监督的权力必然导致腐败，混乱的收费成为滋生腐败的温床。

　　（五）行政收费的运作，包括实施行政收费的行为方式，收费的计算方式、实施程序，收费中的财产保全、强制执行以及收费的时限均缺乏明确规定，从而导致行政收费的疲软乏力，表现为应当收取的费用因收费制度不完善而漏收或难收，造成国家利益的重大损害。

　　（六）缺少相对方不服行政收费的法律救济途径

　　行政收费对相对人权益的影响不亚于行政处罚中的罚款，相对方对处罚不服可以找到明确的法律依据申请行政复议或提起行政诉讼，而对于行政机关的乱收费行为,则找不到明确的法律救济途径。

　　三、行政收费立法现状分析

　　随着依法行政的深入，收费主体无根据收费的现象已越来越少，代之而起的是披着“合法”外衣的乱收费。这里的“法”不仅仅指法律，还包括法规、规章和其他规范性文件。在我国,法律、法规直接规定行政收费的仍属少数，大多数行政收费是依据更低层次的规章、甚至是规章以下的规范性文件征收的。具体情况如下：

　　1．目前我国几乎没有法律对行政收费直接作出具体规定，一般是由法律作出原则规定，然后授权国务院或其他行政机关作出具体规定。如《进口商品检验法》第30条规定：商检机构和其他检验机构依照本法的规定实施检验和办理鉴定业务，依照规定收费，收费办法由国家商检部门会同国务院有关主管部门规定。有时法律规定，按照国家规定缴某种费用，而国家“规定”便是其后出台的行政法规或行政规章。如《矿产资源法》第5条规定：国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。其后，国务院据此制定颁布了《矿产资源补偿费征收管理规定》，这就构成了《矿产资源法》第5条规定中所称的国家规定”。

　　2．法规对行政收费有具体规定，如国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》对村提留、乡统筹、劳务的标准和使用范围、提取和管理作了具体规定。

　　3．由中央政府部门或地方政府制定的规章设定收费。如根据“以路养路”原则，由国家计划委员会、交通部、财政部、中国人民银行发布的《关于公路养路费征收和使用的规定》；国有资产评估收费按照国家物价局、国有资源管理局颁布的《资产评估收费管理暂行办法》的规定执行。

　　4．由没有法规、规章制定权的地方权力机关或地方政府制定的规范性文件设定的行政收费，这种规范性文件究竟有多少难以统计。

　　四、行政收费设定的法治化

　　任何法治国家都把对行政权力的控制作为核心的制度内容，所以行政法治成为法治的关键。英国法学家韦德曾说过：“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”对行政权的控制是行政法治原则的基本内容和价值取向，行政收费作为一项与相对人财产权利密切相关的行政行为，自然应当奉行行政法治原则。目前，我国行政收费中存在的问题，前已述及，但因为所有的问题均肇始于行政收费的设定，笔者认为，依法治理行政收费要解决的主要问题是依法设定行政收费即行政收费设定要有法律依据。

　　行政收费是行政主体利用其公共权力对相对人财产的征收，行政收费的设定实质上是对相对人财产权利的剥夺或限制。这种判断在我国行政收费中体现的尤为明显。证照收费尚可以计算成本，其他如管理费、建设费，要么计算成本困难，要么就是类似于税的强制取得。我国法治行政尚处于萌芽状态，行政统治和行政管理仍是行政主体的主导理念，给付行政或福利行政的理念至今还只有倡导性的口号和原则。因此，行政收费的设定是最容易损害相对人权益的关键环节。

　　对行政收费的设定，有人主张适用法律保留，多数学者的观点和设想都体现一个共同的理念——严格设定行政收费，对行政收费设定实行法律保留制度。我国《立法法》第8条对非国有财产的征收及基本经济制度、财政税收、海关、金融和外贸的基本制度等方面作了法律保留的规定，但第9条同时又规定了授权事项，第10条、第11条又对授权作了限制规定。

　　1985年《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例的决定》是建国以来最大规模、最广泛的一次授权，这种授权和立法权的让度并无二致，甚至连世界各国通行的由立法机关保留的征税权力都可授予行政机关以行政法规的形式规定，何况对行政收费的设定。而且，这个授权决定一直没有宣布废止。

　　美国行政法学者施瓦茨在《行政法》一书中说：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律，这样，主要立法者成了行政机关，而不是国会。”授予行政机关确定行政收费的权力过于宽泛,使它在事实上成了一种征税权。而且，在我国现有的行政立法监督审查制度下，实践中几乎不存在行政立法被行使监督权的权力机关或行政机关宣布违法、无效的情形，这不得不使我们对这种监督机制的有效性产生怀疑。因此，收回或者严格限制对行政收费设定的立法授权是国家权力机关当务之急，并应当构建系统而严格的行政立法监督制度，以保障行政收费的设定在法治的轨道上运行。

　　针对我国《宪法》、《立法法》规定的备案和撤销等对行政立法的事后监督方式的不足，英国议会对委任立法的监督方式值得借鉴。与行政收费内容相关的有两种方式：对增加公民负担的规定必须由议会通过决议才能发生效力，对行政管理法规中如有租税和其他负担的，由上下两院设立的一个专门审查提交议会的各项行政管理法规和行政管理法规草案的法定条规联合委员会进行技术性审查，并向两院提出报告，由议会和议员采取行动。 我国权力机关中的有关专门委员会完全可以行使这种事前监督的权力。从我国市场经济和民主法制建设的必要性看，为了监督行政立法对行政收费的设定的合法性和公正性，应将法规、规章纳入司法审查的范围。不仅对法规、规章,对规范性文件亦如此。没有相应的司法审查制度，无论由哪一个层级的规范性文件设定行政收费与设定的正当性都是不完善的。

　　此外，加强公众参与行政收费设定也可以有所作为。当公共权力的行使可能对人们的权利或利益产生影响时，人们应当有权参与公共权力的行使和作出决定的过程。在行政收费设定过程中，公众相对人参与应当成为一项原则，并为行政主体设置一系列程序义务。第一，当行政主体产生设定行政收费的动议时，应当征求相对方(行政收费涉及的利害关系人)的意见；第二，当设定行政收费的规范性文件草案起草完毕后，连同等经某种足以为公众知晓的方式公开，并接受公众的评价；第三,对公众的反馈意见,行政主体必须作出合理的反应。

　　我国《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”从立法上为公众参与行政收费设定提供了法律保障。公众参与行政收费设定的实现必须有相应的制度设计与构建。

　　第一，建立公告制度。信息公开制度的要求不仅在于所有涉及相对人利益的行政收费在设定后须为其知晓，更应该使利害关系人在行政收费设定前获得信息。事前的公众参与既满足了程序正义的要求,又能提高行政收费设定的科学性、合理性。行政主体收费的动议和拟定的设定行政收费的规范性文件草案都应当公知于众。美国行政程序法规定行政机关在拟定规章时应以通告形式在《联邦登记》上公布的制度值得仿效，我们可以设立“行政立法公告”(可分为中央政府和省级政府两级公告)公布有关设定行政收费的规范性文件草案。

　　第二，建立评议制度。公众对行政收费设定的讨论和评价,应是一项重要的程序制度，行政主体以可通过公众参与获得大量的信息,降低行政成本，又能加强公众对行政行为的监督。评价方式可以是口头的，也可以是书面的，可是正式的听证，也可以是会议形式的讨论和论证。如果设定行政收费时只征求有关部门的意见，那始终是一种内部协商程序,只能停留在官本位的原始水平。

　　第三，建立答复制度。如果行政收费设定主体对公众的参与置之不理，显然违背了“权力必须理性行使”这一法治原则的基本要求，民主化只是流于形式，公众参与制度等于形同虚设。

　　总之，规范化的行政收费应当是行政主体在行使行政管理职权过程中为特定对象提供特定服务或实施特定管理所收取的不宜由全体纳税人承担的费用。它主要包括按法律、法规规定进行登记、注册、审验、颁发证照所收取的登记、注册、审验和证照费;对经过特别许可使用国家资源进行经营所收取的特许使用费；对生产经营造成环境污染或损害环境的相对人收取的环境治理费等。

　　五、对行政收费进行法律控制的具体建议

　　“乱收费”现象的出现很大程度上在于行政收费的立法规范薄弱和监督救济不力，因此，尽快制定一部单行的《行政收费法》，对行政收费进行单独规范应为解决问题的上策。在制定《行政收费法》时，笔者认为应着重从以下三个方面予以考虑：

　　（一）行政收费实体性规范方面

　　1．确立依法收费的原则。这是行政法治原则在行政收费领域中的具体体现和必然要求，也是由行政收费所具有的突出特点——法定性、强制性、羁束性、非盈性所决定的。此原则应贯穿于全部法律条款之中，其他法律条款应是本原则的具体化，不得与本原则的精神相抵触，否则无效。

　　2．明确行政收费的目的——弥补或补偿行政机关的特别行政支出。在这一点上，行政收费与无区别地共同满足国家整体需要的税收有着本质的区别，也使得一项收费是否应当设立、是否设立得合理有了可以衡量的标准。

　　3．明确行政收费的设定权。行政收费设定权混乱，许多没有法规规章制定权的机关任意设定收费项目是目前乱收费的主要根源之一。很多行政机关在设定收费项目时缺乏统筹全局的考虑,随意性较大，加之自行设定的收费均为预算外资金，使这些主体非常热衷于设定收费项目。鉴于行政收费是影响公民财产权的大事，故行政收费应与税法一样，只能由全国人民代表大会及其常务委员会设定。法规、规章可以具体化，但不得改变条件或超越幅度，在法律没有设定的情况下，法规、规章必须有法律授权方可设定收费项目，而其他规范性文件一律不得设定收费。

　　4．规范行政收费的主体。虽然行政收费是以行政机关和法律、法规授权的组织为收费主体，但并不意味着所有的行政机关和法律、法规授权的组织都享有收费的职权。只有那些能为相对人提供一定的公益性服务或有权授予相对人国家资源和资金使用权的行政机关或法律、法规授权的组织,才有可能付出特别支出，最终以行政收费的形式加以补偿。

　　5．确定行政收费标准的原则。关于行政收费标准的确立，有学者提出“费用涵盖原则”和“等价原则”，前者指收费标准仅得涵盖其行政与维护费用，后者指“应以对于国民提供给付的价值”作为收费标准。考虑到行政收费制定的目的、性质和特征，笔者认为，将“公平等价补偿原则”作为行政收费标准的基本原则较为合理。至于具体收费标准，考虑到各地区、各行业经济发展和管理需求的差异，也可由法规、规章设定，但必须符合法律规定的范围以及本原则的基本要求,并报同级物价部门、财政部门核定或备案。

　　(二)行政收费程序性规范方面。在行政收费执法实践中，由于程序不合法引起的纠纷大量存在。一套规范、完整的行政收费程序至少应包括以下要点：1、表明身份，说明收费理由，出示收费许可证；2、实行“定、收”分离制度，以减少腐败贪污现象；3、相对人填写收费登记卡；4、收费主体填写统一、法定的收费收据；5、收费主体告知相对人不服该收费的救济途径。

　　(三)行政收费监督制度方面。行政收费具有无偿性、强制性，如果不加以监督控制，行政机关很可能利用权力随意收费，以致损害行政相对人的合法权益。笔者总结我国行政收费实践，建议在《行政收费法》中确立以下监督机制：

　　第一，明确行政收费的监督机关,根据行政组织法的规定，首先行政机关内基于层级关系，上级行政机关可以监督下级行政机关，人民政府可以监督各工作部门，这种监督当然也包括对于行政收费的监督。其次是专门机关的监督，如审计机关、财政部门、物价部门等根据各自职权范围对收费进行的监督。明确了行政收费的监督机关，有利于避免“无利不监督，有利乱监督”的混乱局面。

　　第二，建立行政收费目录制度，即行政收费的监督部门将现有的各种收费按一定格式编成册，并能通过媒体公之于众，以便接受社会各方面监督的制度。收费目录除在报刊上公布外，还应在行政机关备份以供公众查阅。

　　第三，实行收费许可制度，即行政收费的监督部门通过核发收费许可证，对收费主体、收费事项等进行控制的制度。凡有收费项目的行政机关或其他组织，应申请领取收费许可证，然后凭收费许可证进行收费，无收费项目的行政机关或其他组织，个人或组织有权拒绝。

　　第四，完善联合检查制度，即各级行政收费监督部门每年对收费主体及其相应的收支情况进行联合检查，并将查处情况抄报上级主管机关的制度。

　　第五，确立财政专户储存制度，即收费主体将收取的费用存入指定银行，并由财政部门和银行共同监督其使用的一种制度。