通山位于湖北省东南部，国土面积2680平方公里（其中耕地27万亩），有13个乡镇（含九宫山管理区），总人口42万（其中农业人口34万）。作为湖北省农村税费改革的试点县（市）之一，通山的做法和成效都比较突出，连续两次被评为湖北省税费改革优秀县（市）。选取通山来了解和探讨湖北省农村税费改革，具有一定的代表性。同时，通山作为鄂东南的革命老区和湖北省的三个贫困县之一，政府财政收入和农民收入一直处于湖北省和咸宁市的较低水平，农民增收问题更是影响城乡统筹发展的重要和大局问题。在农村税费改革的视野下，对贫困县的农民增收问题进行初步的实证考察和概括的制度思考，是这次在通山调研的基本目的。

　　一、通山农村税费改革的三个阶段

　　（一）通山农村税费改革的基本背景

　　 按照国务院统一部署，2002年全国有20个省（自治区、直辖市）以省为单位进行了农村税费改革试点，其中包含湖北省。[1] 不久，中共湖北省委、湖北省人民政府向各地（市、州）下发《关于印发（湖北省农村税费改革试点方案）的通知》。2002年7月18日，通山县人民政府向咸宁市人民政府上报《通山县人民政府关于要求批准<通山县农村税费改革试点实施方案>的请示》（通政文[2002]19号），并附实施方案、方案说明、配套规定等11项文件。此后，咸宁市人民政府下文批复，同意报送方案，至此拉开通山县农村税费改革的序幕。通山县人民政府成立全县农村税费改革领导小组，由县委副书记、县长刘新池（现为县委书记）任组长，县委分管农业、政法的副书记、县纪委书记、常务副县长、分管农业的专职常委、分管农业的副县长等领导同志任副组长，全面组织和领导全县税费改革工作，并下设办公室负责具体落实督办。

　　2003年3月，国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，加快推进税费改革的步伐和力度，通山县人民政府依据自身情况，也做了相应部署。2004年2月，中共中央、国务院又发布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（中发[2004]1号），进一步加大促进农民增收力度，农村税费改革政策也做了相应调整，通山县人民政府及时予以了贯彻和落实。这样，从时间上看，通山的税费改革的操作经历了三个阶段。

　　（二）通山农村税费改革的实施思路

　　通山农村税费改革的总体指导思想是“减轻、规范、稳定”。即在根本上确实减轻农民负担，在制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系和方式，在减轻和规范的基础上使农民税负水平在一个较长时间保持不变。通山农村税费改革的基本原则是“三个确保”，即确保农民负担得到明显减轻，不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要。同时推进乡镇机构、农村教育和政府公共支出的配套改革，完善乡镇财政体制，促进乡镇财政良性循环。通山农村税费改革的五个目标为：一是按照政策减负到位，二是乡镇支出逐渐减少，三是教师和乡镇干部的基本工资得到保障，四是乡村不发生新的债务，五是保持农村的社会稳定。通山农村税费改革后新税制的征收办法为，保留征收的税种统一由财政机关征收，并使用财政部门统一票据。根据各地实际，从方便农民纳税出发，税金可以由农民自行缴纳现金，也可以由粮食等部门在收购农副产品时代扣代缴。

　　今年年初中央发布一号文件以来，通山县牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持“多予、少取、放活”的方针，在调整农业结构，扩大农民就业，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护等方面做了很多工作，并决定以通过税费改革减负增收为起点和基础，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

　　（三）通山农村税费改革的具体方案

　　按照试点工作的思路，农村税费改革有其阶段性和渐进性的特点，2000年起中央在安徽省进行农村税费改革试点，4年来全国农村税费改革经历了不同的几个阶段。相对应，通山的农村税费改革也显示出相应的特点和轨迹，2002年以来一共实施了三轮操作。

　　通山农村税费改革第一轮操作的主要内容为：实行“三个取消，一个逐步取消，两项调整，两项改革”。即取消乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消农村教育集资等涉及农民的政府性集资；取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法，改革共同生产费征收使用办法。第一轮操作的实施时间为2003年6月至2003年2月，已通过省政府验收。通山农村税费改革第二轮操作的主要内容为：结合通山实际，暂停试点效果不理想的一事一议制度，取消水费的征收，提前取消农业特产税的征收。第二轮操作的实施时间为2003年3月至2004年3月，已通过省政府验收。通山农村税费改革第三轮操作的主要内容为：农业税按年递减征收（2004年减4%后为3%），实行农产品种植专项直接补贴，其中水稻的补贴标准为早稻每亩10元，粳稻、中籼稻每亩15元（晚籼稻补贴另行公布），同时实行粮价直接补贴和良种农机专项补贴。第三轮操作的开始时间为2004年4月，现已基本完成，待省政府验收。

　　二、通山农村税费改革与农民负担情况

　　（一）通山农村税费改革与通山农民减负增收

　　中央关于农村税费改革的政策在通山的贯彻落实，包括动员、组织、宣传和具体执行到农户，是到位的。全县向各乡镇村组的农户分发了省委省政府《致全省农民群众的公开信》（两次公开信）8.5万份，农村税费改革减负增收的精神已入广大农民心中。

　　从发放并回收的农户调查问卷的统计结果来看，农民对中央一号文件的基本内容是了解的。选择知道“国务院决定取消农业特产税（不含烟叶）、五年内逐步取消农业税的政策”的农户144家，占比92.9%。选择知道“国务院决定将粮价补贴直接发给农民、对于购买良种、农机实行补贴的政策”的农户145家，占比93.5%。同时，在税费征收上当地基本是按照规定执行的，在“有无收费不入登记本而打白条现象”一项中，选择“没有”的农户有120家，占比77.4%，选择“有，但是不多” 的农户有27家，占比17.4%，两项总计94.8%。在和农户交谈过程中，可以发现，农民普遍认为中央关于税费改革的历次政策都是很好的，当地政府在执行中基本还是按照政策来做的，且近年来税费负担确实已明显减轻。

　　但值得注意的是，在“对今后农民负担反弹的看法”一项中，选择“乐观”的农户只有24家，占比15.5%，而选择“说不清楚”的农户却有111家，占比71.6%。这说明农户尽管对近年来的农村税费改革政策持欢迎态度，但是基于农业政策的经常变动性和农民自身的经历感受，农户对税费改革的效果和税费负担态势的判断，还是持观望态度的。这也可能正是学者们所称“黄宗羲怪圈”陷阱，在税费改革受益人即农民的心理意识中的真实体现和客观吻合。

　　（二）通山农村税费改革前后的显性负担数额比较

　　农村税费改革对于农民减负增收是一个重要的政策利好，在通山的实际操作中的效果也比较明显。从县统计局提供的农村百户调查统计资料来看（2004年的资料尚未整理成册），2001年农村人均税费支出47.98元；2002年农村人均税费支出 39.67元；2003年农村人均税费支出37.71元。全县农户的负担在逐年减低。

　　从黄沙铺镇人民政府提供的财政资料来看，2001年全镇农村人平负担为96.27元，亩平负担为115.34元；2003年全镇农村人平负担为59.47元，亩平负担为71.43元；2003年全镇农村人平负担为47.95元，亩平负担为60.05元；2004年全镇农村人平负担为27.35元，亩平负担为34.32元。农民负担也同样显示大幅减低的状况。但应当注意的是，对于城关通羊镇衢塘村而言（资料来源：通羊镇人民政府），2003年和2004年的人平负担分别为20.46元和11.69元，2003年和2004年的亩平负担则分别为71.46元和40.87元。其中人平负担与亩平负担的悬殊，与农业人口较多和农地面积较少是相关的，这也说明仅考虑人平负担并不能反映人均田亩的相对减负数据，亩平负担也是重要参考指标。

　　以通山税费改革第一轮操作前后负担来看，改革前后人平负担亩平负担分别为71.15元和39.22元、110.63元和61.07元，减幅分别为44.78%和44.8%。[2] 第二轮和第三轮则更为减少。[3] 从调查问卷的统计结果来看，各村组农户反映的负担数额（政府收取的税费）与乡镇提供的资料数据基本吻合，2004年的亩平负担均在至30元至40元之间（区间的存在是因为耕地和作物有不同类型）。总的来看，通山的农民税费负担确实体现阶段性大幅减低的要求，但负担的减低却对人均田亩不同的乡镇村组产生差异性的影响。

　　（三）通山农村税费改革前后的隐性负担结构分析

　　是否税费改革就切实和彻底地解决了农民的所有负担问题，特别是不以政府税费方式体现的隐形负担呢？需要分析。农民负担不仅仅是指承受政府税费的显性部分，由于生产资料物价的高水平、非义务教育的收费上涨、医疗体系的不健全等等，农民负担实际更多体现在非税费方面。

　　从调查问卷的统计结果来看，选择“负担是在逐年切实减轻”的农户只有90家，仅占比58.1%，这说明很多农民并不认为各种负担在逐年减轻。而“在以下各种负担中，您认为哪些是主要的”一项中，选择“子女上学”的农户有73家，占比47.1%，选择“建房”的的农户有46家，占比29.7%，选择“医疗”的农户有30家，占比19.4%。这说明教育支出、建房支出和医疗支出是农民最明显和最主要的负担。统计结果还显示，在“看病吃药对您的家庭经济有什么影响”一项中，“有较大影响”的农户有69人，占比44.5%，选择“影响很大且负债”的农户有51家，占比32.9%；在“子女教育的开支占家庭纯收入的比重有多大”一项中，选择“一半以下，但较大”的农户有75人，占比48.4%，选择“一半及以上，不能承受”的农户有 37家，占比23.9%。这说明在教育支出和医疗支出方面，很多农民都感觉负担较重，有相当部分的农户还需负债。

　　综上，可以得出，对农民负担问题要全面看待，负担的涵义不能仅仅限于税费负担的范围内。同时，农村税费改革只是为农民减负增收提供体制保障，并不必然意味就能改善农民生活和增加农民收入。毕竟，税费改革对农民各种隐性负担的影响是有限的，还需要其他其他增收政策和措施来进行主体性和重点性的攻坚和协调。