财政既是社会财富的分配方式，也是执政当局的施政纲领，还是普遍有效的强制规则，因此，它是经济、政治和法律的综合载体。当财政不能适应社会发展的需要时，改革当然是首当其冲的选择。不过，财政改革的意义绝非限于经济体制，它对政治和法律同样也会产生相当的诉求。就我国当前的公共财政改革而言，如果不能辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。从制衡权力、服务市场的角度看，公共财政与民主政治、法治国家是内在统一的。因此，必须重新阐释公共财政的深刻涵义，纠正当前实践中的工具主义倾向。

　　一、公共财政与我国财政改革的目标

　　 公共财政是与市场经济相适应的财政模式，其核心在于满足公共需要，如国防安全、社会治安、经济调控、环境保护等。这些需要基于市场的内在缺陷而产生，无法通过市场手段加以满足，但其对市场的发展具有不可替代的意义。因此，所谓公共财政，其实就是一种服务于市场的财政。这主要表现在，凡是市场需要的物品或服务，如果市场本身无法提供，财政就必须设法予以满足。凡是市场不需要的物品或服务，财政就不能干预。有些物品或服务虽然为市场所需要，但市场本身能够提供，财政也不能干预。这样，就可以将财政的活动范围限制在服务市场的范围内，避免财政供给的不足或过量，防止财政资金的浪费，也因此阻却财政权力的滥用。

　　 在历史上，“王权财政”是作为公共财政对立面而存在的。王权财政是一种权力支配型财政，其职能主要是替君王筹集行政管理、领土扩张以及皇室开支的经费，财政所承担的公共职能非常有限。在自然经济条件下，这种财政模式虽然比较落后，但也有其存在的合理性。不过，到了封建社会后期，随着市场力量的萌芽、生长和壮大，王权财政对经济发展的阻碍也越来越明显。近代各国资产阶级革命的爆发，大都与国王的苛捐杂税、穷兵黩武和挥霍无度有关。因此，这其实也是一场为市场而战的财政革命。随着资产阶级革命的胜利，公共财政逐渐在各国得以建立。迄今为止，在服务市场、促进经济发展方面，公共财政已经取得巨大的成功。

　　 我国自1949年以后，为了适应计划经济的发展需要，建立了一种迥异于公共财政的“国家财政”模式。一切经济资源都被纳入经济计划，从而直接成为财政的活动对象，市场交易和价值规律则被彻底摒弃。经过近30年的实践，这种经济体制已经被证明完全失败，相关的财政模式自然也成为改革的对象。随着计划经济向市场经济的转型，财政的活动范围及方式发生了翻天覆地的变化。从彻底取代市场到弥补市场失效，从掌控一切资源到提供公共物品，中国财政的公共性逐渐凸现。到2003年，党的十六届三中全会决议更是要求，必须健全公共财政体制，推进财政收入、财政支出和财政管理制度的改革。这表明，公共财政已经成为我国财政改革的基本目标。

　　不过，到目前为止，我国财政改革的依据仍然是党和政府的政策，改革的范围也主要限于经济体制的层面。财政的民主参与程度较低，财政活动的透明度明显不足。不仅如此，财政权力的分配和行使也缺少约束，无法可依、有法不依的现象十分严重。在改革的初期，这种粗放式的模式也许能够奏效，甚至还会节约许多斡旋谈判的成本。然而，随着改革的深入，各种利益矛盾越来越激化，改革的风险也会越来越大。如果继续依赖权力部门的自律和觉悟，一旦出现领导人的重大决策失误，而又没有相应的制衡和纠错机制，其后果的严重性将是无法想象的。

　　 因此，应该创造一种民主的氛围，使所有的利益诉求能够在开放的平台上，遵循既定的游戏规则进行交流和妥协。同时，也应该营造一个法治的环境，为权力运作设定一个起码的边界，使其不至于随心所欲、无所顾忌。从英国宪政的建立过程可以得知，公共财政与民主、法治之间呈现良性互动关系。民主法治可以促进公共财政的深入，而公共财政也可以推动民主法治的发展。所以，领导阶层应当利用财政改革的契机，有步骤地推进政治体制改革，努力建设社会主义法治国家。而市场力量也应该学会利用财政手段，积极介入民主和法治建设进程，使财政改革成为带动政治转型的先驱。如果能够从这个角度阐释党的十六届三中全会决议，我们相信，有关财政税收体制改革的思路才会更加开阔。

　　二、公共财政与民主政治的良性互动

　　任何历史时期的财政都必须履行一定的公共职能，自然经济条件下的王权财政如此，计划经济条件下的国家财政也不例外。不过，无论是王权财政还是国家财政，受经济条件和政治环境的制约，公共意愿的实现都难以脱离权力的控制。例如，在王权财政时期，君王的权力高于一切，社会公众都是被统治的对象，社会财富也大都集中在君王手中。财政由此成为一个自足的体系，很难受到社会公众的制约。在社会矛盾不是十分尖锐的时期，公众往往通过上书的形式祈求君王体恤民情。一旦社会矛盾无法调和，暴动和起义就会成为解决政治问题的手段。即使暴动成功，改朝换代的结果仍然是君临天下，普通民众依旧无法参与财政决策的过程。财政应当履行哪些职能，如何履行职能，完全取决于执政当局的自我反省。如果其专断独行，刚愎自用，财政对公众的意愿就可能置若罔闻。只有在领导阶层比较开明，善于总结历史教训时，财政的公共性才能得到较好的体现。

　　在计划经济的国家财政时期，虽然在经济上实行公有制，但并没有探索出一条实现公有制的有效途径，国家所有制实际上成为财产权的普遍形式，国家的一切经济资源都被财政所垄断。在政治上，由于缺乏汇集公众意志的政治途径，国家意志实际上取代了公众意志，集权和专断成为一个共同的特点。如果政治领导人的决策一贯正确，如果计划所依赖的信息完全准确，国家财政肯定会成为历史上的财政典范。然而，谁也不能保证领导人不犯错误，谁也不能保证计划信息的绝对准确，中国从“大跃进”到“文化大革命”的惨痛教训，就已经深刻证明了这一点。因此，国家财政模式的失败也就是历史的必然。

　　王权财政和国家财政的共同特点是，二者都是一种权力支配型财政。财政虽然可能受到权力系统内部的监督和制约，但是，居于权力系统之外社会公众，无法通过自身的参与，干预财政的活动进程。导致这种现象的原因既包括政治上的集权，也包括经济上的垄断。政治上的集权使社会公众被合法地排除在权力系统之外，而经济上的垄断也使得财政不依赖社会公众的贡献而自给自足。因此，这两种财政都不需要建立在民主政治的基础上，相反，他们对专制政治还会起到相当的巩固作用。但公共财政的理念与此完全不同，它是市场经济的必然产物，是国家与社会的二元化的结果。因此，公共财政必须以政治上的民主作为前提。只有真正发扬民主，市场的意志才能得以体现，而财政权力也才能得到约束。

　　在市场经济体制下，财产独立是一切经济活动的前提。无论是宪法还是法律，都必须将保护财产权作为核心内容。鉴于市场无法提供国防、治安等公共产品，同时也无法消除各种外溢性，权利人才不得不牺牲自己的财产，向国家缴纳税款。然而，财产权所负担的义务并不是孤立的，它以增进财产权、保护财产权作为前提。纳税更不是义务性的进贡，而是一种近似交换的行为。为了保证国家不至于索取过高代价，为了督促国家提供公共产品，权利人自然会通过各种方式介入财政的决策过程。在英国的历史上，新兴资产阶级正是通过议会斗争，逐渐将财政收入和支出权控制在自己手中。通过漫长的财政民主化实践，英国公共财政得以建立，英国的民主宪政也正式形成。这足以证明公共财政与民主政治的良性互动关系。

　　我国目前正处在国家财政向公共财政的转型过程，同时也应该是集权政治向民主政治的转型过程。经过20多年的市场化改革，市场主体的独立意识和参政意识都已经大大提高。为了防范权力滥用和决策失误，应该同步推动政治体制改革，使各方面的力量都能够参与财政权力的运作过程。首先，应当积极推行宪政，使宪法的权威在各个领域都能得到体现。无论是政府的权利还是执政党的权力，都必须通过宪法加以约束。任何违反宪法的行为，都应该承担法律责任或政治责任。其次，应当积极推行党内民主，改变目前党的权力过于集中的现状。再次，应当理顺共产党和人民代表大会的关系，强化人民代表大会的权力机关地位，使党的活动在人民代表大会的组织规则下进行。最后，应当对人民代表制度进行重大改革，改变代表的选举方式和组成结构，逐步进行直接选举，并使人民代表专职化。

　　如果不尊重市场力量的政治诉求，如果不通过合理的制度使权力真正服务于市场，公共财政永远将无法摆脱权力的支配，公共财政的改革最后也只会满足于表象。经过20多年的市场化改革，我国的财政公共化已经取得了长足的进步，但政治体制改革仍然裹足不前，财政民主的过程十分艰难。无论是财政收入还是财政支出，实际上都无法由市场力量民主决定，财政权力仍然处于不受控制的状态。从法理上看，这与我国宪法所规定的一切权力来源于人民是相冲突的。从实践效果上看，各种落后势力仍然在凭借专制体制的余威，从事各种破坏市场的行径。日益膨胀的税外收费之所以无法控制，主要是因为财政权力至今难以受到市场的制约。财政开支之所以浪费严重，也是因为市场主体无法参与预算审批的过程。

　　当然，我们也看到，无论是全国人大，还是少数经济发达地区的地方人大，都在积极参与财政活动的决策和监督过程，财政权力已经受到一定程度的制约。我们相信，这种趋势还会继续保持和发展下去。不过，由于制度本身的缺陷，人大的力量仍然非常薄弱。无论是预算审批还是预算监督，都存在许多难以克服的问题。因此，要想真正实现对财政权力的控制，必须实行制度创新，从政治体制改革的高度予以配合。否则，不管市场对财政民主的呼声如何强烈，各种既得利益都不会自动退出历史舞台。从路径设计上看，正如稳步推进的经济体制改革一样，随着公共财政改革的进程，逐步改革政治体制，应当是一条成本最低的选择。

　　三、公共财政与法治国家的良性互动

　　毋庸置疑，公共财政对民主政治的诉求，必须通过相应的制度予以落实。从人类历史的经验看，制度的最佳选择只能是法律，而法治正是其发展的最高境界。早在两千多年前，亚里士多德就已经提出，法治的意义在于制定良好的法律，并使其得到公正平等的适用。不过，在奴隶制和封建制时代，由于受经济发展水平的限制，法治只能是一个美好的梦想。法律成为君王统治百姓和臣民的工具，无法成为人民治理国家的有效手段。随着资本主义国家的建立，市场为权力立法的趋势越来越明显，法治国家的轮廓才逐渐显现。从这个意义上说，也只有在市场经济条件下，随着民主政治的推行，法治国家才有可能真正实现。

　　按照公共财政的观点，财政权力并没有独立于市场的价值，它来源于市场，也必须服务于市场。为了正确处理市场与财政的关系，除了民主决定财政事宜之外，还必须以强有力的方式划定财政活动的边界。在边界以内的事宜，是财政必须履行的义务，既不能推托，也不能懈怠。超出边界的事宜，财政则不能擅自越位。无论是失职还是越权，都必须承担相应的责任。如果财政权力不受边界的限制，不管授权的过程如何庄严肃穆，不管权力的载体道德如何高尚，不受制约的权力最终都会走向反面，成为公共财政的反对力量。由此可知，公共财政必须以法治国家为基础，才有可能真正实现。

　　法治国家原则首先要求，财政行为必须有法律依据。因此，立法机关必须切实履行职责，对财政支出、收入及管理等方面的重大事项，制定切实可行的法律规则。如果没有法律对财政权力的限制，市场与国家的界限就有可能被突破。遗憾的是，由于长期行政主导的影响，我国财政立法相当薄弱。迄今为止，经由全国人大或其常委会制定的法律，在财政收入领域只有3部，财政管理领域只有2部，而财政支出领域则完全空白。其余的大部分为国务院颁布的行政法规，有的甚至只是财政部或税务总局的内部规范性文件。尽管近5年来，市场化的财政改革逐步推进，公共财政的方向也日渐明了，但是，大部分改革措施仍然表现为党和政府的政策，法律所发挥的作用微乎其微。

　　即便是已经制定的法律，如果其不能在实践中得到遵守，其法律效果也无法显现。因此，法治国家原则并还必须关注法律的执行。从我国目前的情况看，除了税收法律的执行稍微规范一点外，其他领域的财政秩序都十分混乱，有法不依、执法不严、违法不究的现象非常严重。这种结果固然与法律的不完善有关，但更为重要的原因是，缺乏一种有效的监督机制，违法行为不能得到查处和纠正。例如，国家审计署2003年公布的审计报告表明，中央国家机关违法使用资金的数额触目惊心。但时至今日，也未见任何有关追究法律责任的下文。可见，政府的内部监督固然重要，但其局限性仍然十分明显。从财政民主的角度看，只有加强人民代表大会的监督权，提高财政的透明度，才是有效治理财政秩序的根本之道。

　　应该看到，法治国家虽然是公共财政的基础，但并非只有等到法治完全实现后，才能考虑财政的公共性问题。事实上，公共财政与法治国家相辅相成，二者之间呈现良性的互动关系。例如，公共财政主张权力来源于市场，主张权力服务于市场，主张通过市场力量约束权力，这些与法治国家原则都是天然一致的。改革开放二十多年来，我国法制虽然仍然落后于经济发展的需要，但总的来说，经济体制改革不断推动着法制的进步。随着市场的力量的壮大，国家的权力在逐渐缩小，这也是一个不争的事实。和以往的财政体制改革不同的是，公共财政的理念不仅涉及到财政收入，更突出了财政支出和财政管理，因而越来越接近控制权力的核心。如果能够借助公共财政改革的动力，将财政权力限制在市场可以接受的范围内，这对提升我国的法治水平无疑是巨大的促进。

　　例如，尽管我国《预算法》存在很多不如人意的地方，但是，有关预算编制、审批、执行和监督方面的要求，对政府的财政权力仍然是一种重要的制约。近几年来，随着公共财政改革的深入，人大逐步加大了对预算审查的力度，对预算的编制、预算外收入的管理以及预算的执行等，都提出了很多具体的要求。由于预算活动牵一发而动全身，因此，预算的规范化也就等于权力的规范化。只有当政府每花一分钱，都必须经过预算审批时，才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中。也只有发展到这一步，才能真正实现法治国家原则。尽管预算改革牵涉到人大制度本身的完善，牵涉到财政支出、收入和管理的综合配套，但是，这些都是我国法治化进程中不可回避的选择。因此，应当充分利用公共财政改革的契机，加大人大对政府的预算控制，努力使其成为我国法制建设的突破口。

　　可喜的是，党的十六届三中全会之后，立法部门已经加快了公共财政立法的步伐。不仅预算法、审计法、选举法的修改已经提上了议事日程，其他如财政转移支付法、社会保险法、社会救济法、行政收费法、国有资产法、税收基本法、企业所得税法的制定，以及个人所得税法的修改，也被列入十届全国人大常委会的立法规划。特别值得一提的是，我国即将修改宪法，保护公民的私有财产权将是其中的重要内容。从某种意义上讲，这是市场经济发展的结果，也是公共财政改革的必然要求。如果财政权不以公民的财产权为前提，如果公民不能凭借财产权对抗国家的财政权，无论是公共财政或是法治国家，都只能是一句美丽的谎言。

　　当然，无论市场的要求如何强烈，按照我国现实的国情，以及事物发展的内在规律，公共财政、民主政治及法治国家，都将是一个较长的历史过程。我们并不指望一朝一夕完成罗马城的建设，但是，无论是最高决策者，还是普通的社会公众，都必须清醒地意识到，公共财政不是一个孤立的体系，而是经济、政治和法律的综合载体。因此，在当前的财政改革实践中，应当随时从民主和法治的层面予以呼应。如果就财政论财政，一叶障目不见森林，不仅公共财政的理念无法真正实现，而且也可能贻误民主改革和法治建设的最佳时机。只有深刻认识财政、政治和法律之间的良性互动，党的十六届三中全会确立的目标才有可能实现，我国新一轮财税改革也才能取得预期的成效。