三、财政健全主义与现代财政法

　　（一）财政健全主义的理论基础

　　财政健全主义所关注的是财政运行的安全稳健，其核心问题即在于，能否将公债作为财政支出的资金来源。

　　资本主义早期，财政健全主义一般要求年度财政平衡，不得在预算中列赤字。国家的财政开支只能以税收、费用等非税收入作为来源，公债的合法性被完全否定。进入垄断时期以后，受经济危机的影响，国家不得不大规模干预经济。由于财政开支的数额剧增，而传统的收入来源不升反降，因此财政赤字成为各国的普遍现象。为了弥补财政赤字，公债手段开始被大量使用，并且逐渐合法化。在这种历史背景下，人们对财政健全主义开始持怀疑态度。在公债发行已经不可避免的情况下，是否还有必要强调财政健全主义？如果是，那么财政健全主义的内容如何衡量？这些问题一直缠绕在人们的心中，不得其解。

　　针对这些问题，有的人主张，年度财政平衡事实上无法做到，财政平衡应该建立在动态基础上。如果在一个经济周期内，萧条时期的赤字与高涨时期的盈余能够相抵，这也是一种平衡；还有的人主张，考虑财政本身的平衡问题没有意义，需要考虑的应当是财政的经济效果。如果财政能够促进经济健康发展，即便出现财政赤字也没有关系。我们认为，随着财政平衡被打破，公债的规模日益扩张，财政风险也越来越大。在这种情况下，就更应该强调财政健全，防止财政突破最大承受能力，引发财政危机。应该说，虽然实现财政健全的方式可以调整，但财政健全的理念任何时候都不会过时。

　　毫无疑问，财政平衡是实现财政健全的一种方式，也是一种理想的财政状态。然而，当年度财政平衡无法坚持时，财政健全主义的重点也应当随之调整。既然公债在现代经济条件下无法避免，就不妨肯定其合法存在。但是，借债毕竟是引发财政风险的重要因素，因此，法律应当着重对公债的发行主体、审批程序、发行方式和限额、使用范围、偿还方式、债务管理等作出限制，以最大可能地发挥公债的积极功效，降低公债的财政风险。当公债的规模和结构已经超出风险预警线时，法律还应该设置紧急应对措施，如强制性要求收缩财政开支规模，调整财政支出结构，等等。

　　（二）财政健全主义的基本内容

　　1. 经常性收支必须维持平衡

　　经常性支出是指为保证政府各部门和各项事业日常活动开展所需的支出，如行政事业单位的经费支出、社会保障支出等，它一般以税收、社会保障缴款和费用征收作为收入来源。从历史渊源来看，经常性收支代表着最传统和最狭窄的政府职能，历来就属于必须保持平衡的项目。从风险控制来看，经常性支出中大多属于消费性开支，难以在经济上产生利益回报。如果用借款收入维持该项开支，财政的风险极其巨大，对后代产生明显的不公平。从现实可能来看，由于经常性支出中不包含经济调控职能，税收等收入大都能够满足其需要，不会出现财政资金的短缺问题。我国《预算法》第27条第1款规定，“中央政府公共预算不列赤字”，其实就是经常性预算平衡的大体反映。

　　2. 公债只能用于具有公共性的建设项目

　　 之所以将公债的用途限定在建设性项目，主要是因为建设性项目具有直接偿还债务的能力，可以在很大程度上降低财政借款的风险。在我国，建设性项目既包括公共预算中的公共投资项目，也包括国有资本经营预算中的盈利性投资项目。由于后者完全建立在市场竞争的基础上，因此不以通过发债的方式筹措建设资金。如果出现资金短缺，也应当通过银行贷款等市场方式解决。故此，需要财政借款支持的建设性项目只能限制在公共投资的范围内，纯盈利性的投资项目应被排除在外。虽然我国《预算法》第27条肯定中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是这种不对建设性资金作出区分的做法，在实践中可能会导致与民争利的弊端，影响社会资源配置的整体效率。

　　3. 公债应当遵守实体法上的风险防范机制

　　公债的风险虽然最终要通过经济的发展来消除，但法律上的风险防范机制也是十分必要的。首先，应当界定公债的范围，将内债、外债都包含在内。债的形式既可以是债券，也可以是可以直接借款，还可以是一种保证债务。其次，应当借鉴经济学的研究成果，为公债设定最高上限。如，规定未偿还的内债余额不得超过国民生产总值一定的比例；规定财政举借外债的最高数额；规定政府担保债务的最高数额，等等。再次，由于长期公债容易转嫁财政风险，增加代际之间的不公平，因此，从长远来看，应当对公债的偿还期限作出一定的限制，防止政府发行期限过长的公债。最后，有必要设立偿债基金，增加债务偿还的财政保障，降低债务到期时的还款压力。遗憾的是，我国尚未从制度上建立公债风险防范机制，无论是公债的总额上限，还是公债期限，或是偿债基金，都没有在财政法中加以肯定，因此亟待改进。

　　4.公债应当履行程序法上的审查监督手续

　　为了限制政府借债的能力，法律应当在程序上规定公债发行的审查监督手续。如，一般情况下，国库券的发行应当遵守财政法定主义，由权力机关直接以立法的形式加以规定；建设公债的发行也应坚持财政民主主义，经由权力机关审批通过；国家外债的募集和债务担保的实施，至少也要经过最高行政机关的同意，并报最高权力机关备案。在监督方面，则应该建立完备的债务监测、统计和预警公告体制，按照一定的指标及时向人民披露各种公债信息。另外，对于某些国债资金专项项目，还应该通过一定的检查机制，监督资金的使用效益，防止资金被挤占或挪用。目前，我国虽然也制定了一些公债审查监督程序，但基本上停留在行政机关内部管理的层次，其效力形式和公开透明度都有待提高。随着相关公债程序的逐步健全，我国财政运行的安全稳健性也会逐步得到提升。

　　5.有限肯定地方财政的募债主体资格

　　我国《预算法》第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”从目前的实践情况看，地方政府维持财政平衡的能力比较脆弱，地方财政赤字实际上普遍存在，但地方政府发行债券的资格却完全被否定。当出现入不敷出的现象时，地方政府一般采取向中央政府借款的办法。有时，中央政府会代地方政府发行债券，在发行的国债总额中事先划出一定的比例供地方政府使用。从实施效果来看，这种做法虽然形式上保证了全国的统一募债权，但在防范财政风险方面却不一定尽如人意。由于发行主体过于集中，财政风险集中在单一的主体上，缺乏释放途径和缓冲空间。如果将权力有限地下放地方政府，使募债主体多元化，中央政府在防范财政风险方面的机动性就会得以增强，整个国家的财政风险也会随着下降。当然，为了防止地方政府过度举债，在法律上可以设定一些标准和程序，如规定募债的总额、期限、还款保障等，在程序上严格履行民主审批，同时赋予上级政府监督检查的权力。

　　（三）财政健全主义的现实意义

　　自从1998年以来，为了解决经济疲软的问题，中国政府实施了积极的财政政策，国债投资成为刺激经济发展的主要政策杠杆。从1998年到2002年，我国累计发行长期建设国债6300亿元。据测算，在这５年里，国债项目投资带动经济增长的比例，每年都能达到1.5至２个百分点。[1]经过几年的实践，虽然经济形势总体上摆脱低谷，但是国债风险却引起了越来越多的关注。尽管中央对此也有清醒的认识，并正在采取措施进行防范和控制，但迄今为止，国债的规模仍然居高不下，迫切需要从法律上对此有所反思。按照2004年的中央财政预算，中央财政需归还到期国内外债务本金3674亿元，加上弥补当年赤字3198亿元和中央代地方政府发行的150亿元，国债发行总规模为7022亿元，占当年财政预算收入的29.79%。[2]

　　 从制度建设上看，迄今为止，我国还缺乏强有力的国债风险防范机制，国债的发行既没有余额上限的要求，也没有期限的限制，偿债基金也被人们视为不必要的浪费，国债风险的消除完全被寄托在经济的持续发展上。然而，任何经济政策都存在失败的可能，如果积极的国债政策未能带来预期的经济效果，财政风险就会集中爆发，对宏观经济带来更大的负面冲击。因此，财政健全主义实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风险控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。尽管财政健全的具体标准还有待深入研究，其内容也必须随着实践的变化而调整，但是从宏观上确立财政健全主义仍然是十分必要的。

　　四、财政平等主义与现代财政法

　　（一）财政平等主义的理论基础

　　财政平等主义包含着对正义的价值追求，从制度上则主要体现一种平等的对待。它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等受益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。

　　财政平等主义是宪法平等原则在财政法中的具体适用。我国《宪法》第4条规定，“中华人民共和国各民族一律平等。”第33条又规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。” 这是我国财政平等主义的直接宪法依据，对整个财政法都具有重要的指导和规范效力。

　　平等是人类衡量自身价值的标尺之一，它和公平既可以理解为同义词，也可以理解为手段和目的的关系。当它们被理解为同义词时，平等本身就是公平，公平也只有在平等的状态下才有意义。但它们被理解为手段和目的的关系时，平等可以视为实现公平价值的基本路径。

　　财政法上之所以强调平等主义，除了宪法上的直接要求外，更重要的是一种公平观的指导。如果不能在财政行为的相对人之间做到平等对待，就会使整个财政法建立在不公平的基础上。这样的法律在古代社会中的确普遍存在，但正是因为它们的落后，所以遭到了历史的唾弃。

　　中国财政法所追求的是一种与市场经济良性互动的民主和法治状态，平等主义既是经济体制的必然要求，也是政治民主的有力保障。从经济发展的规律看，商品是天生的平等派。如果让强权、偏见和歧视充斥财政法的立法、执法和司法过程中，市场机制和价值规律必然失去生存的空间。从国家政权的性质看，我国是人民民主国家，国家权力来源于人民，服务于人民。因此，人民对财政事务应该有平等的参与权，财政法对人民的利益也应该给与平等的保障。

　　如同其在宪法中的丰富含义一样，在财政法中，“平等”一词并不代表绝对的平均或无差别。税收根据负担能力而课征，费用根据受益程度而征收，社会救济根据需要程度而开支，等等，实际上都是一种有差别的平等。同等情况同等对待，不同情况不同对待，这才是实质公平的真正体现。

　　另外，受财政法公法性质的影响，在具体的执法过程中，财政平等主义也限于财政相对人相互之间的平等。只要符合法定条件，财政部门必须依法征税、收费，或进行财政开支，不得人为偏废。在这个环节中，要求平等对待财政执法部门与财政相对人并无实际意义。然而，如果超越这个环节，从宪法的角度看待财政部门与财政相对人之间的关系，其视野必然更加开阔，结论也可能出现多元。

　　（二）财政平等主义的基本内容

　　财政法所追求的公平，既包括起点的公平，也包括过程的公平，无论在实体法还是在程序法上都可以表现为一种平等的对待。也正因为如此，在财政法的不同领域其要求会有所不同，它包括但不限于下述几个方面：

　　1.在政治程序方面，人民享有平等的参与权。人民参与的途径是通过政治选举组成代议制机构，行使立法权、财政审查批准权和财政监督权。为此，公民的选举权和被选举权必须得到强有力的尊重，以保证人大代表真正代表人民的意志。

　　2.在税收课征方面，除了坚持税收法定原则，由纳税人及其代表自己决定课税事宜外，主要应当根据纳税人税负能力的大小设计税制，使税负能力相同的人缴纳相同的税收，税负能力不同的人缴纳不同的税收。

　　3.在费用征收方面，平等主要体现在受益的关联度上。如，规费体现出直接受益性，不能要求没有享受公共服务的个体缴纳，而建设基金则应根据工程的受益面合理确定义务人。受益程度不同的人，缴费的标准也应该有所不同。

　　4.在地区间财政关系方面，财政法应该保证最低限度的财政均衡。如，除了中央政府通过转移支付增加财政困难地区的财政供给能力外，还可以设计一种地区间横向财政均衡的模式，由富裕地区按照一定的标准向贫困地区进行财政援助。

　　5.在社会阶层间的财政关系方面，应该保障每一个群体同等的机会和待遇，不能出现制度性歧视。如我国目前的城乡差距很大程度上即与财政支出的不平衡有关，因此应该通过一定的财政法律措施予以反向调节，以促进城乡的机会均等。

　　6.在财政支出的标准方面，除了公务所需或无法逾越的客观困难外，相同的情况应当相同处理，不能认为人为原因导致受体之间的差异过大。正因为如此，在预算编制的过程中，部门之间行政管理费用贫富不均的现象，必须加以改变。

　　7.在最低人权的保护方面，财政应当保障每一个公民的生存权、受教育权等基本人权，为社会弱者提供力所能及的帮助和救济。如，最低生活保障制度的实施范围不仅限于城市，农村同样也应该普遍推行。如果本级财政缺乏足够的支付能力，上级财政应当通过转移支付予以足额补充。

　　8.在财政集中采购方面，必须通过公开透明的标准和程序，保障每一个适格供货商中标机会的平等。如供货商的入选标准应当事先明定，实施采购时优先考虑招投标方式，设置采购意义和救济程序，等等。

　　9.在财政行政程序方面，财政机关有义务平等对待每一个财政相对人，不能毫无理由地为部分相对人设定程序便利，而给其他人设置程序障碍。如在同等情况下，不能只对部分纳税人给与减免税待遇，而拒绝其他人的申请。

　　10.在财政司法程序方面，为保证财政部门与其相对人同等的陈述申辩机会，法律必须为财政部门设定较重的证明责任，以矫正行政程序中双方法律地位的不平等。如，财政相对人只需证明财政行政行为的发生，而财政部门则必须证明该行为的合法性。

　　 （三）财政平等主义的现实意义

　　实际上，财政平等主义的表现远远超出上述有限的列举。尽管我国尚没有专门的法律对其进行确认，使其在整个财政法领域具有普遍效力，但由于它是宪法平等原则在财政法领域的延伸，因此完全应该成为一条现实有效的法律原则。

　　我国目前正处在社会的转型时期，旧的社会秩序和分配方式已经被打破，而新的有效治理结构并没有建立起来，城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大，社会矛盾也表现得越来越复杂和尖锐。在这种社会背景下，财政平等主义的确立和有效发挥作用，有助于从制度上缩小各种不合理的差距，从心理上增强人们对消除不平等现象的信心，有利于将社会的矛盾控制在人们的心理承受能力以内，创造一种平等和谐的竞争环境。

　　近几年来，我国不断加大对社会保障的投入，增加对西部地区的转移支付规模，同时对农村基础设施建设和义务教育问题开始有所重视，这些对促进财政平等无疑具有重要的积极意义。但是不可否认，除了财政收入征收方面的具体制度设计外，中国财政不平等现象的重要根源仍然在于财政支出结构的不合理。所以，财政法学应当更多地从经济发展、人权保障和社会公平的角度，对如何完善财政支出的方向、标准和程序作出应有的贡献。

　　值得注意的是，新一届中央领导集体所倡导的科学发展观，以及其中所蕴含的统筹兼顾、以人为本精神，与财政平等主义的要求是内在一致的。所谓“统筹兼顾”，其实就是一种财政上的平等对待。而所谓“以人为本”，主要是要保护弱势群体的利益。国家所突出的对农业、农村、农民的关心，对西部地区和东北老工业基地的关心，对城镇失业下岗职工生活保障的关心，无一不体现着财政平等主义的精神。不过，如果能将政府自觉的行为，转化为法律上的义务，科学的发展观才会有更好的保障。因此，法律上的财政平等主义，仍有其独特的作用及功效。