政府间财政关系首先是一个经济学概念，经济学上在采用这一提法时，也同时使用“财政体制”或“财政管理体制”等，也有使用“预算管理体制”的。但无论使用那种提法，其主要内容均是指：一国中央与地方、地方各级政府之间的分配关系，主要包括如何确定各级财政收支范围和管理权限等内容。

　　政府间财政关系是一国财政体制的重要内容之一，财政体制与一国经济、资源配置方式及历史文化等密切相关。财政体制是采取中央一元化的体制还是采联邦制的分权体制，往往还与政体和其他非经济因素相关联。在一般的财政学理论分析中，很大程度上是在单一政府层次上进行的，即从主要论述国家与市场的关系入手，为政府的存在提供理论依据。但我们必须面对这样的事实:在绝大多数国家，公共服务有多级政府提供，即现实的财政执行是在多层次的政府或权限上进行的。例如我国实行的是中央、省、市、县、乡五级，美国采用的是联邦、州、地方三级，加拿大、德国、澳大利亚亦属此类。而英国、瑞典、荷兰等国采两级政府形式，即中央政府与地方政府。无论是联邦制还是单一制，以及政府级次上的差别。世界上大多数国家均采多级政府是不争的事实。无论是否采用财政联邦制，财政分权是必须考虑的内容。

　　在推进市场经济发展过程中，处理好政府之间财政关系非常重要，长期以来,我国政府之间的财政关系表现出明显的高度集中的特征,实践证明,这既不利于充分发挥地方政府的积极性、主动性和职能作用,也不利于市场经济的发展。随着改革的深入发展,应在合理界定市场与政府各自作用的前提下,科学地划分各级政府的职责权限和财政收支,理顺政府间的财政关系,保证各级政府职能的有效行使,促进市场经济的发展,实现我国经济发展战略目标。如何合理划分政府间财政权限,西方国家财政分权的理论观点可以给我们一些有益的启示。

　　一、西方国家几种财政分权理论

　　（一）施蒂格勒关于最优分权的理论

　　美国经济学家乔治·施蒂格勒(ＧｅｏｒｇｅＳｔｉｇｌｅｒ)在1957年发表的《地方政府功能的有理范围》一文中,对于为什么需要地方财政这一基本问题作了公理性解释。他认为,地方政府存在的必要性可从两条基本原则加以阐明:其一,与中央政府相比,地方政府更接近于自己的民众。地方政府比中央政府更加了解它所管辖的公民的效用与需求;其二,一国国内不同的人们有权对不同种类和不同数量的公共服务进行投票表决,就是说,不同地区的居民应有权选择自己需要的公共服务的种类和数量,如体育场、公园等,实质上就是美国历史上曾经有人提出过的“州的权力”。[1](Ｐ338～339)按照施蒂格勒的两条原则,可以得出这样的结论是:为了实现资源配置的有效性和分配的公平性,决策应该在最低行政层次的政府部门进行。如果说这个结论会抑制中央政府决策的极端性,但它在某种程度上却讲述了分级财政管理的必要性。事实上,施蒂格勒本人并没有完全否定中央政府的作用。他指出,行政级别较高的政府对于实现资源配置的有效性和分配的公平性目标来说,也许是必要的。尤其是,对于解决分配上的不平等和地方政府之间的竞争与摩擦这类问题,中央一级政府是一种适当的政府。

　　（二）夏葡“依政府职能分权”的理论

　　美国经济学家夏葡(Ｓｈａｒｐ)认为,不同级次的政府部门具有不同的职能,相互之间不能替代。从国家的经济职能来看,实现调控的职能要由中央政府来实施,社会福利分配的职能也应由中央政府来执行。资源配置的目的是获得最大的效用,因此消费者的满足程度应是选择资源配置取向的参照标准。就公共产品来说,消费者的意愿一般具有明显的地域性,而地方政府恰好能敏感地顺应其区域利益,取得资源配置的最好效果。因此,应该明确并划分各级政府的职能,再依据各级政府正常行使其职能的财力需要,相应地划分财政管理权限。[2]很显然,这种理论观点与施蒂格勒的分权理论如出一辙。所不同的是,施蒂格勒着重从公众需要的角度论及分权的必要,而夏葡着重从如何使政府职能更好发挥的角度论述分权的必要。

　　（三）埃克斯坦的“按受益原则分权”的理论

　　美国学者埃克斯坦(Ｅｃｈｅｓｔｅｎ)认为,应当根据公共产品的受益范围来有效地划分各级政府的职能,并依此作为分配财权的依据。因此,那些有益于全体国民的公共产品应当由中央政府来提供。另有一些公共产品虽然只惠及某一阶层或某些人,但因对全社会和国家的发展至关重要,也要由中央政府提供,如对适龄儿童的义务教育、对特困地区和受灾地区的专项补助等。但是,为了维护局部利益,地方政府也应具有一定的职权和财力。从伦理的角度讲,为了保护个人的充分自由,政府的权力应当最大限度地分散,而且,因为管辖范围越小的政府单位,其决策结果与合理的市场决策越接近。因此,小规模的政府单位所作出的决策比大规模的政府单位所作出的决策往往更有效率。[3]埃克斯坦深入阐发了政府职能划分的依据,虽然表达了力主分权的倾向,但在一些方面有失偏颇。因为从政府权力最大限度分散的实际结果看,未必能作出合理有效的市场决策。例如,如果没有中央政府的宏观调控和协调,过度分权的结果可能会加剧地方保护主义倾向,造成地区间的封锁,妨碍全国统一市场的形成。

　　（四）特里西“偏好误识”的分权理论

　　特里西“偏好误识”的分权理论美国经济学家特里西(Ｒｉｃａｒｄ·Ｗ·Ｔｒｅｓｃｈ)针对以往分权理论中的疏漏,提出了“偏好误识”的分权理论。特里西认为,以往的分权理论都把中央政府设想为全知全能的贤人政府,他们具有所有适当的政策工具,对于全体公民的消费偏好的认识和了解都是准确无误的。尤其是,这些理论还假定,中央政府是了解社会福利函数的偏好序列的,因此,当地区之间发生冲突时,中央政府出面调停地区冲突和收入在不同地区之间的分配问题是适宜的。如果这样,那么地方政府就没有分权的必要了,它们只须按照中央政府的旨意办事,就能实现公共产品提供的最优了。由此看来,以往的分权理论由于把中央政府放在最优的环境下来进行分析,而没有考虑到中央政府有可能错误地认识社会偏好,从而错误地把自己的偏好强加于全民头上的可能性。[1](Ｐ349)“偏好误识”问题的提出,对于中央政府对全民偏好的认识的准确性,从而其有无代表性提出了质疑。特里西通过数学模型证明,如果一个社会能够获得完全的信息,并且经济活动也是完全确定的,那么,由中央政府还是由地方政府来对社会公众提供公共产品都是无差异的。但是,社会在经济活动中并不是完全具有确定性的。假定地方政府相当了解本地区居民的偏好,它能以完全的确定性确知公众的个人偏好中的边际消费替代率,而中央政府则对全体公众的偏好了解得不甚清楚,那么,中央政府在确定公众的边际消费替代率时是带有随机性的,因此它在提供公共产品的过程中就会发生偏差,公共产品不是提供过多,就是提供不足。在此情况下,回避风险的社会就会偏向于让地方政府来提供公共产品。关于地方政府比中央政府的不确定性更小的假定是否得当呢?应该说,在公共产品与居民偏好的关系上,这一假定是有根据的。这是因为,中央政府与地方政府所管辖的居民之间隔距甚远,这种距离对于信息的传递是有着相反的效应的。因此,中央政府在提供公共产品过程中会面临一些不确定性。如果不确定性是距离远近的一个函数,那么,只要这类不确定性存在,理论上就应当要求地方自治来实现社会福利的最大化。由此看来,特里西是从信息传递存在着距离阻隔,从而使中央政府在了解公众的边际消费替代率时带有随机倾向,即带有偏好误识这个方面提出了地方自治的必要性。偏好误识理论所揭示的不确定性,是地方分权主义的一种更为有力的理论。

　　（五）蒂布特“用脚投票”理论

　　上面的分权理论还没有回答这样的问题,即人们是否会自愿聚集在一个地方政府的周围,要求这个地方政府为大家提供最大的福利,而只是分析了地方政府在某些方面比中央政府有效。但是,如果不解答人们为什么会聚集在某一个地方政府周围这个问题,则地方分权便失去了基本依据。“用脚投票”理论就是为了回答上述问题而提出来的。蒂布特(ＣｈａｒｌｅｓＴｉｅｂｏｕｔ)在1956年发表的《地方支出的纯理论》(《ＡＰｕｒｅＴｈｅｏｒｙｏｆＬｏｃａｌＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｓ》)一文中指出,人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围,是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务(包括公共产品)与所征收的税收(可看作是支付公共产品和公共服务的价格)之间的一种精巧的组合,以便使自己的效用达到最大化。当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时,就会在这一区域居住下来,从事工作,维护当地政府的管辖和接受当地的服务。这个过程,就是所谓的“用脚投票”。“用脚投票”理论指出,如果全体居民都如此进行自由的搜寻,那么,地方之间在公共服务和与税收的组合上就会相互模仿、相互学习,这样下去,整个社会就会达到福利最大化。偏好相同的人会组合在一起,公共服务也会按最小的成本被提供。由于人们会自然地从公共产品和公共服务成本高的地区流向公共产品和公共服务成本低的地区,所以,地方之间在提供公共产品和公共服务的成本方面的差异不会长久存在。[1](Ｐ351～352)可见,地方政府的存在首先使公民具有了选择消费的自由,从而为其效用的寻优过程创造了条件。

　　二、美国政府间财政关系的法律规制

　　由于政府间财政关系是财政体制的主要内容之一，因此在许多国家均以法律的形式固定下来，这有利于中央和地方形成合理的收入预期，有利于各级政府在财权与事权相匹配的情况下更好的提供公共服务。

　　美国是世界上第一个也是最典型的联邦制国家，其政府结构包括一级联邦政府，50个州政府和8万多个县、市、镇、学区或其他特别地方政府。与此相适应，财政实行分级制。美国各级政府的地位和权利，以法律的形式确立下来。法律规定，保障并制约政府的权力边界、活动范围与行为方式，包括政府的财政体制与运行。根据美国宪法，联邦与州政府纵向分权，两者在各自权限范围内都享有独立的权力。但是，联邦政府的地位高于州政府，具有优先权。宪法第六条规定:合众国的宪法、法律和同外国缔结的条约都是全国的最高法律，各州必须遵守。州的法律凡同联邦宪法、法律和条约相抵触者一律无效。在联邦与州的权限划分上，联邦中央的权力采取列举式，即联邦宪法明确规定联邦中央所应具有的权力。这些权力被称为“列举权力”或“授予权力”，主要有征税、信贷、发行货币、管理对外贸易和州际贸易等十几项权力。同时，根据最高法院的解释，从授予权力中还可引申出其他联邦权力，这些权力被称作“默示权力”。此外，联邦宪法还明确规定了联邦中央与州政府共同行使的共有权力。州政府的职责权限也有宪法规定，美国宪法第10条修正案规定:“凡宪法未授予联邦和未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留”。因此各州拥有的权力均为保留权力，包括管理州内工商业，建立地方政府，保护健康，安全和道德，保护生命财产和维护秩序，批准宪法修正案，举行选举，改变州宪法和州政府等。

　　在明确各级政府权力的基础上，法律也明确了各级政府的职责。这些职责在不同层次的政府之间，都以法律为基础做了比较清晰的划分。划分之后联邦政府的主要职责包括联邦级行政、国防、外交、征税、借款和货币发行；对州地方政府的补贴；规定对外对内的贸易政策；统一全国度量衡；管理邮政；统一版权与专利；社会保障；对能源、环境、农业、住宅、交通等项目的补贴等。州政府的职责是负责联邦中央政府职责以外的州管辖的事务。宪法中还规定了联邦与州共同享有的权力，包括:征税、借款、设立银行和公司、设立法庭、制订与实施法律、举办社会福利，为公共目的而征用财产等。地方政府的权力和职责由州宪法和相关法律规定，地方政府因此受制于州政府。用法律形式确定各级政府的职责权限，为划分各级财政的支出责任和范围奠定了基础。美国三级政府均拥有各自独立的税收支出决定权与开支预算。这一点主要是通过宪法对支出责任进行划分来体现的。

　　美国的三级财政体制也是逐渐确立的，联邦与州的权力之争在美国建国以后的一个多世纪里 从未间断，直至20世纪30年代大危机时期，联邦高于州的地位才巩固下来，这主要是通过最高法院放宽对宪法的解释，联邦政府的引申权力增加，从而使其权力扩大的合法化有了依据。应当说宪法的较为明确的规定对美国的三级财政体制的良好运作起着至关重要的作用。通过宪法对各级政府支出责任的确定，法律同时也赋予各级政府相应的税权，这使得各级政府的财权与事权是明晰的，有法可依的，而且由于宪法至高无尚的地位，也强化了这种划分的稳定性。

　　三、我国的财政分权与法律规制

　　财政在中央与地方之间的分权本身是有意义的,完全否定行政性分权的观点是不能成立的。在一定条件下,某些公共产品由地方政府提供就比中央政府提供来得优越,这也就为市场经济条件下绝大多数国家实行集权与分权相结合的、多级化的财政体制提供了充分的根据和充足的理由。随着各国经济的发展，人们越来越意识到政府在经济中所发挥的作用，“分权”在众多的发展中国家，特别是转轨国家已成为一种趋势。纵观我国财政改革的历史，分权思想贯穿各个阶段，但由于政治，经济等多方面的原因曾多次陷入“统—分—统”的怪圈，从1980年起我国进入实质性财政分权改革，才使我国的财政体制逐步从大一统格局走向分权轨道。然而，由于理论的不成熟，改革本身的不彻底和执行中的缺漏，目前已经暴露出诸多的弊病与问题。

　　我国虽长期处于计划经济体制之下，但财政上的分权是长期存在的，只是程度不同而已。但严格来讲，中国的财政分权改革的初始动力与一般意义上分权理论中的分析并不相同，后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模上以最低成本提供，而我国在很大程度上是为了缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面来设计改革方案的。从林毅夫(2000)的分析中也可以看到类似的观点，他们认为有三个重要的因素推动了中国财政制度的改革，第一是非国有企业、乡镇企业、联营企业和私营企业的快速增长，从而改变了国有企业一统天下的局面，亏损的国有企业造成了国家财政的沉重负担，政府不得不被迫去寻找其他得收入来源；第二个因素是经济改革使得地方当局得政治权力得到增强，这使得地方政府会在财政领域提出相应得决策权要求；第三个因素则纯粹缘于经济上的原因。经济因素会极大的影响个人乃至政府的行为，因此为了使地方政府有动力去努力提高财政收入和推动经济增长，就必须改变集中的财政制度。

　　从客观效果看，我们的财政改革实现了财政分权理论中的许多目标，符合财政分权的总体趋势，但在许多方面也存在严重的问题。对于中国这样一个转轨中的大国而言，任何制度的改进都不得不考虑中国本身的实际，更由于我国采用的是渐进式的改革模式，这使得新制度的路径依赖更为严重。因此我国财政分权呈现出与规范意义上财政分权不一样的特点，即使与同为单一制的许多国家相比也有特殊性。我国的财政分权在“双重转轨”——工业化与市场化——的特殊背景下展开的分权有两个向度:一是削弱政府的作用，加强市场的作用；二是削弱中央的作用，加强地方的作用。地方政府没有对地方税的税基与税率的选择权，分权中没有确定地方主体收入税源，分税制后的所谓的地方税实质上是由地方政府负责征收管理且收入归地方所有的部分。同时，地方政府利用预算外收入来影响税收管理系统，相当程度上发挥了地方税的作用。财政分权在不对称中进行，集中表现为:收入分权与支出分权不对称；财政分权与行政分权不对称。公共物品和服务的提供中存在明显的资本化现象。分权制只明确了中央与省的关系，而作为公共物品重要承担者的市县级政府没有得到相应的财权；五级政府形式增加了层层分权制度设计与实施的难度。

　　我国是一个典型的单一制国家，而且长期实行高度集中的计划经济体制，体现在财政上即长期实行统收统支的财政模式，当然其间中央政府也采取了其他的一些措施，给地方政府一定的财政上的灵活性，但总体上仍维持者统收统支的模式。有一点必须明确，在我国政府间财政关系应如何划分从未在法律层面予以明确，无论是在计划经济时代抑或是实行市场经济，多是通过行政文件来发布执行。行政文件的便利之处恐怕在于其修改较为便利。我国从94年以来所进行的分税制改革所依据的是效力层次相当低的国务院的一纸决定，其后国务院颁布了一些系列相关的通知，解释文件。必须承认对于这样一个政体中的关键性问题使用如此效力层级低的文件加以规定，其妥当之处值得商榷。但对于正处于转轨期的中国而言，尽管通过艰难的摸索，改革的目标以确定下来；但具体如何渡过转轨期，前景并非任何清晰，各项制度均在摸索中前进。同渐进式改革相适应，我们的财政体制处于调整期，中央与地方的关系也处于不断调整的状态。外界在考察我国财政体制后得出的结论是;从有效分权化标准而言，中国尚处于这个过程的前期阶段，分权化的要求远未达到；但财政体制中的许多变化可以启动分权化的进程。由于我国财政体制中的许多重要问题尚待处于不断变动中，所以用一较高层级的法律对此进行规范就显得不太现实。事实上美国也是用了将近一个世纪的时间才最终确立下今天所运行的财政体制的雏形，在此过程中，联邦与地方的博弈从未停止。而我国正处于这一调整期，因此在此时企望在法律层面，特别是较高级别的法律层面将中央与地方财政关系作一个确定的表述是很困难的。即使勉强作出规定恐怕也是很难长期维持而不作调整的。1994年改革以从谈判体制中走出一大步，但仍保留着很大的随意性。这种随意性主要表现在地方所拥有的权力处于不确定状态，中央的绝对权威使其经常自行改变其在财政收入中所拥有的份额，主要是通过将某些税种纳入中央税或提高其中央所占的份额。为便于此种调整，一部较高层级的财政基本法的出台将很困难，至于象美国那样将中央与地方的关系用宪法形式固定下来更为不可行。

　　但必须承认在94财政改革以来，有一些做法已经成熟，可以将其用法律的形式固定下来，以使各级政府对其收入与支出职责均有稳定的预期，使收支相匹配。