税务稽查体制是税收征管体制的一个重要组成部分，它受经济体制、税制以及税收征管模式的制约和影响。建立、健全和完善税务稽查体制，对于强化税收征管，推进依法治税，保证税收收入，发挥税收调控功能，有着极其重要的意义。本文试图通过对于新中国建立以来，特别是实施新税制以来，中国税务稽查体制变革与发展历程的简要回顾，探索其发展特点与趋势，并提出进一步深化改革、强化税务稽查体制的实践途径。
一、税务稽查体制变革的回顾
我国的税务稽查工作最早开始于新民主主义革命时期，当时的革命根据地，如陕甘宁边区就建立了税务稽查队。50年代，我国又建立了类似于税务稽查队的查账队，但是，税务稽查工作的真正发展是在实行改革开放以后，特别是1984年开始城市经济体制改革和全国工商税制改革以来，为适应新的经济形势和税制改革的要求，我国开始不断探索税收征管体制，税收征管工作逐步向税务稽查方面倾斜。自1993年1月1日《中华人民共和国税收征收管理法》实施以后，为规范税收执法行为，全国各地进一步充实稽查力量，调整管理机制，尤其是1994年实施新税制以来，我国税收征管工作为适应新税制的发展要求进行了重大的变革，与之相适应，税务稽查体制也发生了较大的变化。回顾我国税务稽查体制改革的发展历程，大体可分为以下几个阶段：
（一）改革开放前的萌芽阶段
新中国建立以后，20世纪50年代初，我国的税务稽查工作刚刚开始，当时统称为税务检查，税务稽查体制尚处于萌芽阶段。
1950年1月27日政务院第17次政务会议通过并由财政部发布的《全国各级税务机关暂行组织规程》第四条规定，“税务总局下设下列处室，分工办事：办公室、计划室、人事室、检查室、直接税处、货物税处、地方税处、会计处。各处室除检查室外，均得分科或股办事”。第七条规定,“区税务管理局，受税务总局之领导，管理本区税务稽征及专卖事宜。其下得分设秘书、计划、检查各室及税政、会计各处”。以下各级税务局的科室设置与上级基本对应。财政部税务总局根据《全国各级税务机关暂行组织规程》的规定，于1950年4月制定《各级税务机关检查工作规则（试行草案）》，发给各地试行。《规则》第二条明确检查工作任务是：“税务总局及所属各局检查人员，在局长意图下，检查各级税务及专卖机构与纳税人。检查事项如下：（1）对税收政策法令执行的检查。（2）对征收方法执行的检查。（3）对税收任务完成情况的检查。（4）对专卖事业的检查。（5）对税源调查和控制工作的检查。（6）对纳税义务人违章案件查缉处理的检查。（7）对纳税人偷漏税的检查”。从这些规定可以看出，当时的税务检查相当于现在的税务稽查和税务监察。
1952年12月17日，政务院颁布了《省市以上各级人民政府财经机关与国营企业部门监督室暂行组织通则》。根据《通则》规定，第四届全国税务会议决定：“税务机关的检查单位，改称监察单位。今后监察单位的职责，在领导的意图下检查所属税务机关及税务人员执行工作的情况，并受理有关税务的检举与申诉案件。”这个决定，具体明确了税务监察在职责范围上的变动，将对外（对纳税人）的检查业务工作移交业务单位办理，税务监察工作任务转到内部。这一变动，使税务稽查与税务监察彻底分开了。从此以后，税务稽查业务融进各业务单位及基层征收管理的专管员职责中。税务稽查不再有专门机构，有的也只是为了适应不同时期形势的需要而建立的临时机构，如税务检查领导小组，大检查办公室，税务检查团、队、组等。名称上这一类工作有时称为纳税检查，有时叫大检查，有时叫大清查，有时叫纳税监督检查。
以后的税务稽查虽然没有了专门机构，把税务稽查工作融进了税务专管员的日常工作中，但这种形式适应了当时经济结构单一、税制趋向简单，税收的作用被严重削弱了的客观形势，工作开展仍然有声有色。到“文革”开始以后，这项工作才不可避免地与其他工作一样地陷入瘫痪。
（二）20世纪80年代至90年代初期的起步阶段
改革开放以后，我国经济得到了迅速发展，同时工商税制又进行了全面改革，一个以流转税、所得税为主体，其它税种互相配合、发挥各自调节作用，具有中国特色的社会主义税收体系已经形成。而当时的税收征管体制仍停留在党的十一届三中全会以前的规定上，基本上是以国务院1977年11月批转财政部《关于税收管理体制的规定》为依据的，以后又做了几次补充，与新的税收制度仍不很适应；但总体来讲，这一时期我国的税务稽查体制已开始起步建立，并与以前时期相比仍有许多的特点或进步之处，主要表现为：
1．税务稽查机构开始恢复和发展
“文化大革命”结束以后，财税部门在中共中央、国务院的支持下，解放思想、拨乱反正，及时地提出了恢复和加强税收征管制度，强化税收征管工作的问题，从而逐步重视和加强了税务稽查工作。在改革开放初期，由于“文化大革命”的影响尚未彻底肃清，一些地区、部门、企业和单位税收法纪松驰，偷税、漏税、欠税和抗税的情况相当普遍和严重，为了减少税收流失，有效地查处偷税等税收违法犯罪，一些地方的税务机关受50年代税务查账队的启发，在充实基层税收征管力量的同时，从省税务局到县（市）税务局都建立了税务稽查队。这一作法不仅大大地加强了税务稽查工作，而且促进了对税务机关和税务人员的监督制约，对于以后中国税务稽查体制朝专业化方向发展产生了深远的影响。
与此同时，为了更好地维护税法的严肃性，打击涉税违法犯罪，推进依法治税，从80年代中期开始，全国各地税务机关还尝试与公、检、法等行政司法部门联合办案，建立了相应的税务司法保障机构，成为强化税务稽查的一支重要力量，为保证国家税法的贯彻实施，遏制税收违法犯罪的势头，整顿纳税秩序发挥了积极作用。
2．税务稽查制度逐步建立和规范
1976年“文化大革命”结束以后，特别是党的十一届三中全会提出改革开放政策以后，税收工作中“左”的思想逐步清除，税收在国民经济中的地位和作用日益重要，各级党委和政府普遍重视税收工作，税务稽查法律制度在加强税收征管工作中得到了迅速恢复，并有了很大的发展。
1979年7月1日，全国人大五届二次会议通过了新中国成立以后的第一部《中华人民共和国刑法》。其中第121条规定“违反税收法规，偷税、抗税，情节严重的，除按照税收法规补税并且可以罚款外，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役。”从而为加强税务稽查执法，打击偷税、抗税犯罪提供了强大的法律武器。1985年7月，全国税务工作会议提出，要在不太长的时间内，建立一套科学、严密的税收征管体系，并提出要运用现代化的管理手段，积极推广电子计算机技术。这是建国30多年来的第一次明确地将税收征管体系建设摆到税收事业发展的战略位置上来，也为加强税务稽查制度建设奠定了基础。
从1980年9月到1986年1月的5年多时间里，中国先后公布了增值税、营业税等税种的20多项税收法律和行政法规，其中都对包括稽查制度在内的各项税收征管制度作出了明确的规定。此后，从1986年7月1日《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》实施，到1993年1月1日《中华人民共和国税收征管法》的施行以及其相配套的法律、行政法规和行政规章的陆续出台，如《税务登记管理办法》、《税务稽查工作规程》、《增值税日常稽查办法》等，标志着包括稽查制度在内的中国税收征管制度逐步完善、规范，而且日趋成熟。
3．税务稽查的职能作用得到重视
新中国建立以后，税务稽查的职能在强化税收征管的历史进程中得以逐步明确和巩固。从经济体制角度上看，随着国民经济的发展和经济体制改革的深入进行，我国传统的计划经济体制逐步向有计划的商品经济方向转变；同时，社会经济形式、经营方式、流通渠道日趋多样化、税种的多样化和纳税户的大量增加以及税收收入的大幅增长等等，使得税收征管工作必须适应经济形势和经济体制转型的发展要求，实行严密的税收征管制度和征管模式，从而为强化税务稽查职能提供了良好的内部和外部条件。
从税收征管体制角度来看，沿用了几十年的税务专管员“一员到户，各税统收，各环节统管，上门收税”的模式，已越来越不适应新的形势对税收工作的要求，不仅缺乏必要的监督制约，对税务机关内部执法不能起到制衡的作用；而且不能适应现代化税收管理的要求，干部队伍素质与所担负的繁重工作任务不相适应。因此，改革税收征管方式，强化税收征管机制，加快税收法制建设已势在必行，税务稽查的执法监督职能逐渐凸现出来。
从1987年起，财政部税务总局通过选择征管基础较好的三省（吉林、河北、湖北）一市（武汉）进行征管改革试点，并于1988年确定原有的“各税一人统管，征、管、查合一”的征管形式改为“征、管、查”三分离或者“征管、检查”两分离，从而使税务稽查与税款征收、纳税管理逐步分离开来，税务稽查的职能开始独立出来。1989年12月18日，国家税务总局印发了《关于全国税收征管改革意见》，要求各地税务机关结合当地实际情况研究执行。此后，一些地方的税务机关在税收征管改革方面作了一些积极的尝试。1990年9月，全国税收征管工作会议要求全面推进税收征管改革，通过改革把税收征管工作推向新的阶段。通过几年的努力，到1992年，中国已经初步形成了一套制度合理、法规健全的税收征管体系，特别是新的征管模式强化了税务稽查职能，将监督制约机制引入税收征管，这不仅仅是一种模式的转变，更重要是改变了人们的治税观念，为以后的深化税收征管改革，推进依法治税奠定了基础。
（三）新税制实施后的探索阶段
1994年以后，随着新税制改革的实施，税收征管改革的同步推进，税务稽查职能的不断加强，税务稽查管理体制的日益健全，税务稽查工作的地位和作用大大提高，依法行政，依法稽查，科学管理的稽查局面开始形成，税务稽查工作迈上了新台阶。
1．税务稽查的名称、机构和职责更加规范
改革开放前，税务稽查有“税务查帐”、“税务检查”、“纳税监督检查”等不同称谓。八十年代至九十年代初，“税务检查”、“纳税检查”、“税务稽查”等多种说法混用。自1993年1月1日《中华人民共和国税收征收管理法》实施以后，为了规范税收稽查执法行为，各地税务机关依据《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定，将税务机关对纳税人、扣缴义务人等的监督检查统称为税务稽查；税务稽查工作已经不再是仅仅查处举报案件，而是具有“外反偷骗、内防不廉”的双重监督职能。同时，各地税务机关还将业已普遍建立的税务稽查队组建成各级税务局稽查局，与其他分局相比在级别上还高靠半格。特别是，随着依法治国写进了宪法，依法行政的理念逐步渗透到税务稽查的各个方面。税务稽查各项规章制度逐步建立，《税务稽查工作规程》、《大案要案报告制度（试行）》、《税务稽查案件公告办法》等工作制度日趋完善，《税务稽查条例（草案）》目前也正在起草。等等，这些为进一步规范稽查执法，强化稽查执法功能提供了法律依据。从此，税务机关的其他检查工作也已开始走上税务稽查的发展道路，税务人员也已开始向税务稽查分流，机构也在向税务稽查调整，税务稽查部门逐步发展成为坚强精干的税务执法队伍。
2．税务稽查的地位、作用和影响更加突出
过去的税务稽查只是有个名称上提法，工作上始终是配角。在二十世纪八十年代，不少地方的税务稽查也仅限于查处举报案件。尽管在1990年全国税收征管工作会议上就提出稽查、检查合而为一，但在一些地方仍然存在稽查、检查两大系列。1993年国务院批准的《工商税制改革方案》确立了“税务机关的主要力量转向重点稽查”原则。在1994年8月召开的全国税务局长会议上，提交讨论的《税收征管改革实施意见》中明确提出，要建立严格的税务稽查制度。1995年8月，国家税务总局召开了第一次全国税务稽查工作会议，进一步强调了税务稽查工作的重要地位、作用和意义，将稽查工作定位为：维护税收秩序的重要保证，确保财政收入稳定增长的重要手段，税收征管模式的重要支柱，保证勤政廉政和公正执法的重要措施，促进社会主义市场经济公平竞争的重要保障。随着税收征管改革的深入推进，依法治税工作的加强，全国各地加快构建稽查管理体系，在城市确立了市、区税务局双层稽查体制；在农村建立由县（市）局稽查分局和基层税务分局（税务所）共同负责的管理体制，以后又进一步探索构建了以专业化管理和各环节分工制约的新型一级稽查管理体系，稽查工作的职能和地位作用更加突出，税务稽查在新的税收征管格局中扮演着重要角色，处于税收工作中的“重中之重”地位。它不仅直接为国家挽回了大量损失，而且有效地打击了各种涉税违法犯罪，保证了国家税法的贯彻实施，对国民经济持续、快速、健康发展发挥了重要作用。
3．税务稽查体制的专业化、信息化、法治化方向更加明确
随着新税制的贯彻实施，社会主义市场经济体制和我国加入WTO进程的加快，我国的经济结构和所有制形式发生了显著变化，原有的税源结构也随之发生了变化，税收征管工作面临的现状也有了很大的改变。为了适应新的经济体制，保证新税制的顺利实施，并结合国际上的通行作法，我国进行了广泛深入的税收征管改革，税收征管模式经历了两次大的转变，即由“征、管、查三分离”或“管、查两分离”的模式向“纳税申报、税务代理、税务稽查三位一体”的模式转变，由“三位一体”的模式向“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新模式转变。与此同时，税务稽查体制改革纵深推进，以构建一个统一、制衡、高效的税收稽查体制为总体目标，实现了由“三分离”或“两分离”为基础的“稽查管理”逐步向“重点稽查”方向转变，并进一步向“一级稽查”模式过渡。在模式的转变过程中，通过取消个别企业困难减免等税收政策，规范了税收执法权力，也规范了稽查执法权力；通过取消专管员管户制，由管户向管事转变，使稽查功能进一步增强；通过信息化加专业化分解和上收基层执法权力，大大推进了依法稽查，达到依法治税的目的，从而体现了税务稽查专业化、信息化、法治化的发展方向。
二、税务稽查体制变革进程中的反思
纵观我国税务稽查体制变革的历程，我们不难看出，稽查体制变革是随着税收征管改革的深入而推进的，并且，稽查体制的完善也引起了税收工作一系列的深刻变革，取得了明显的成效，积累了一定的经验。同时，也应该清醒地看到，随着税收实践的发展和征管改革的深入，税务稽查管理体制的某些不完善也暴露得越来越明显，为了深化改革和在改革中完善，有必要对我国现行税务稽查体制作一番反思。
（一）理论准备之不足
改革实践需要理论作指导。税收征管改革的实践概莫能外。在税收征管改革的实践中，虽然理论的研究对改革实践起到了一定的推动作用，但客观地看，税收征管的理论仍准备不足且滞后于征管改革实践。
1．无论是从稽查体制演变角度来看，还是从税收征管改革的角度来看，都缺乏深刻系统的理论来解决改革实践中所出现的问题。譬如说，管理与稽查是税收征管工作中两大重要内容，双方相互依存，互为存在前提。只管不查或重管轻查，管就缺乏刚性，必然导致偷逃税恶果；只查不管或重查轻管，查就缺少管的基础，只能成为无水之鱼。因此，要充分发挥税收征管效能，就必须管查并重和相互协调，这也是税收征管原理的基本要求。但长期以来，我们进行税收征管改革在这点上却往往认识不足，理解不一，历经“征管查三分离”或“管查两分离”、“三位一体”、新的税收征管模式等三次大的改革却未能有效地解决管查偏向和相互不配合的问题，使得税务稽查体制难以健全，规范税务稽查工作受到极大的限制。
2．理论上的缺失导致体制变革的滞后性和不协调性。综观国外税制改革的经验和做法，在设计税制改革方案时，几乎都是把征管制度乃至整个征管体制作为税制的重要组成部分进行通盘考虑的。然而我国却不是这样的。从1984年到1994年的两轮税制改革，我们往往只是注重体现政府的政策意图，而对政府是够有足够的管理能力却很少顾及，导致有的税种因无法进行管理而不得不停征（如筵席税），或由于征管不力而使税收职能不能充分发挥（如个人所得税等）。在整个税收改革层面上，税制改革一直是主动、积极的，而相比之下，征管体制改革则是被动、滞后的。所以，总是一轮新税制出台，继而一轮新征管改革再起，结果力图跟上总是滞后，难以协调。
3．即使有一些理论说法，也仅是给改革举措作一些注脚或总结，而且不科学、不系统，这在一定程度上限制了改革的深化和制度的创新。应该肯定的是，我国这几年的税收征管改革力度大，进展快；但也毫不讳言，我国税收征管改革过分强调同步性、统一性，而对人们的思想观念和行动步骤上的渐进性却考虑不周，不能因地制宜；特别是严重地忽视了我国经济发展的不平衡性、地域上的差异性以及“二元”结构社会的特殊性。比如说，全国各地推行集中征收要配备同样的计算机（计算机屡屡更新），建同样高规格的办税大厅（攀比豪华装修），都追求现代化的办公设备，显然是不现实的。不少的地方考核新的征管模式到不到位，主要看办税服务厅是否够标准，功能是否齐全，设备是否现代化，致使许多地方片面追求改革的形式而轻视改革的实质。时至今日，我国的税收征管各环节职能间关系还没有彻底地理顺，“淡化责任，疏于管理”问题依然十分突出，从而极大地影响了改革的发展进程。
（二）外部环境之忧虑
稽查体制变革虽内在于税收征管改革之中，但亦与征管改革的大环境息息相关。从一定程度上讲，环境乃是影响税收征管改革及稽查体制变革的重要因素。从近年来的税收改革实践来看，影响稽查体制变革的环境因素主要有以下几个方面：
1．法治环境。由于我国正处于市场经济体制转型时期，经济主体多元化、经济活动复杂化且呈多样化趋势已经形成，而政府对经济活动的管理法治化尚未完全到位，各种经济税收违法犯罪活动仍然难以遏止，特别是税收领域作案手段“智能化”趋势更加突出，使我们税务稽查工作面临的法治环境依然十分严峻。同时，税收法制建设也跟不上经济体制改革的形式和税收法治实践的发展，导致税务稽查执法实践缺乏相应的法律依据，部分涉税法律、法规和政策之间缺少衔接，甚至相互扺触，许多法律、法规操作性不强，透明度不高，执法者自由裁量权过大，各地执法宽严不一。这些现象既直接损害了税法的严肃性，也严重地影响到税收各项改革的推进。
2．社会环境。我国税制改革因事关国家宏观调控政策取向而深受社会媒体和公众关注，税收征管改革尽管从理论上讲其影响力是不亚于税制改革的，但在实践中因是税务部门唱“独角戏”。其社会影响力或者说支持力度却是极其有限的。比如，按税收征管改革要求，我们收缩基层征管机构，基层政府会担心削弱税收征管能力，影响税收增长；推行多元化纳税申报，会因为有关部门（如邮政、电信）信息化发展或管理上的不同步、不配套而难以到位；全社会信用体系尚未构建也会影响到纳税信用评估的公正性和优化税收服务；还有相关经济执法部门对涉税违法案件查处的配合打击力度不一以及“费挤税”一时难以解决等诸如此类的社会问题，由于这些社会问题的负面影响，使我国的税收征管改革的预期效应难以正常发挥，整个税收征管乃至稽查体制改革步履维艰。
3．制度环境。现阶段，我国税务稽查管理体制因受大税收征管体制环境的影响，仍然存在着诸如因税收征管职能分工还没有完全理顺而导致对纳税人的稽查管理“缺位”；因对纳税人的制约机制还不健全而导致稽查监督“失控”；因税收征管基础工作还没有跟上而引起责任不到位和稽查效率不高；因过分强调为纳税人服务而忽视了对纳税户的日常管理，以至于稽查工作出现重收入轻管理、重任务轻执法的苗头。同时，由于税收任务分配方式的不科学，机构改革与人事改革配合还不够紧密，造成税收征管力量配置的不协调，权责设置的不合理，从而影响到税务稽查职能的发挥，为漏征漏管以及偷逃税的滋生创造了体制环境。
（三）运行机制之缺憾
我国现行税务稽查体制是根据近代西方分权制衡理论在税收征管制度上的具体应用。自1997年国家税务总局成立主管税务稽查工作的职能部门稽查局以来，稽查体制改革虽然取得了突破性进展，但是体制本身存在的种种问题仍是影响稽查体制变革的一个重要方面。
1．稽查职权配置不明确。目前，由于稽查部门与征管部门的职权关系没有法定化，两者都具有对纳税人的检查权与处罚权，有时难免出现对同一涉税案件处理的两种不同意见，以致于双方均为维护各自的利益发生矛盾，从而造成税收征管体制的系统性混乱，引发诸如“多头执法”、“重复检查”以及相互间协调配合难等问题。同时，因为同一机构内部制约监督远比不上独立机构间的相互制约监督，稽查部门对纳税人纳税情况的检查和对税务征收机关征管质量的检查必然是形同虚设，另外，稽查部门自身也缺乏相应监督，因而不能从根本上形成相互制约、相互监督的机制。
2．稽查机构设置较混乱。我国现行基层税务稽查机构行政隶属和业务领导关系尚不明确，致使基层稽查局在行政级别上要高于同级征管科（股），在业务上却是归属同级征管科（股）的领导。另外，稽查机构的称谓上也不统一，主要有稽查局、稽查分局、稽查处等；即使统称为稽查局，在叫法上也应当讲规范，否则也不够妥当、中听（如某副省级大城市国税局某区国税分局稽查局）。税务稽查内部虽然实行了按其“选案、检查、审理、执行”职能相分离的工作机制，但是内设机构并不与其职能相对应（如有综合选案科、管理科、检查科、协查科、审理科、举报中心等），并且由于编制有限，科多人少，导致工作中的个别环节成为“摆设”，严重地影响了稽查管理的质量。
3．稽查执法程序欠规范。国家税务总局为了规范税务稽查的执法程序，统一税务稽查执法行为，制定了《税务稽查工作规程》，将整个稽查工作分为选案、检查、审理、执行四个环节，但是这四个权力并没有彻底得到分解，这样的“权力链”也极易使涉税问题被内部“消化”，不能达到对行政执法权运作过程实施有效的监督与制约。同时在实践中，各地也会由于对“权力制衡”的理解把握不准以及与现实税收条件有差距等因素影响，以致会出现“选案盲目、检查随意、审理松懈、执行走过场”等不正常状况。
4．稽查管理手段较落后。现阶段，我国税务稽查部门因存在着经费来源渠道较窄、供给不足和分配不合理等问题，导致稽查部门装备较落后，缺乏先进的交通、通讯和办案工具，以应对打击涉税违法犯罪行为。更为重要的是，我国税务稽查部门的计算机应用水平还很低，基本上停留在原始的手工操作阶段，重复劳动多，工作效率低，稽查信息化推广慢，不能与税收征管实现信息共享，尤其是在稽查选案、数据分析与处理方面基本上还没有起步。因此，加快税务稽查管理手段现代化建设显得更为必要和紧迫。
5．稽查人员素质不适应。据统计，我国目前税务稽查人员仅占整个税务队伍人数不到15%，其中能够独立查账的人员只占稽查人员总数的20%左右。而且，许多税务稽查人员的知识结构比较单一，缺乏法律、计算机、财会专业人才，其业务水平还不能完全适应稽查工作的现实和未来的需要。此外，部分税务稽查人员政治思想素质不高，法纪观念不强，廉政意识淡薄，在税务稽查过程中不讲法纪，不依政策，不谈服务，以权谋私，搞“人情稽查”，从而极大地损害了税务机关的社会形象。
三、深化税务稽查体制变革的展望
回顾和反思我国的税务稽查体制变革，每一次较大的稽查体制的演变无不是贯穿于税收征管大改革的实践之中，并伴随着经济体制改革和税制改革的推进而进行，呈现出由简单、低级向复杂、高级发展的趋势，反映了人们对税务稽查工作认识程度不断提高的过程。展望新的时期，随着我国社会主义市场经济的不断发展，新税制改革的酝酿成熟和推行，新一轮税收征管改革如箭在弦，必将推动税务稽查体制改革不断深入。为此，我们必须认真总结税务稽查体制变革的历史成效与不足，善于把握新的历史机遇与挑战，从我国现实国情和税情出发，进一步深化税务稽查体制变革，力争实现新的突破。
（一）明确思路，把握税务稽查体制改革的发展趋势
明确新时期税务稽查体制改革的思路，是进一步深化税务稽查体制改革的前提和基础。必须以科学的发展观为指导，遵循税收改革和发展的基本规律，立足现实，从长计宜，认真地把握好税务稽查体制改革的新趋势。
1．主要目标。深化我国税务稽查体制改革，必须以市场经济体制和税制为背景，以促进税收收入为中心，以强化税收征管为依据，以公正和规范为主体，以法治和效率为要求，坚持“科技加管理”的方针，结合税收征管改革实践，扎实推进稽查体制改革和稽查制度创新，进一步增强稽查监督制约机制，加快稽查管理现代化步伐，努力造就一支高素质的税务稽查队伍，建立和健全统一规范、协调高效、指挥有力的稽查体系。同时，切实加大执法办案力度，严厉打击和遏制各种涉税违法犯罪行为，进一步整顿和规范税收秩序，努力创造良好的税收法治环境，促进税收与经济可持续发展，为改革、发展和稳定作出新贡献。
2．基本原则。一是适应征管的原则。稽查体制改革必须以税收征管改革为依托，与征管改革相配套进行。按照新税收征管模式的特点，稽查体制改革应重点把“科学分权、相互制衡、优化手段、重点稽查”作为适应税收征管的基本要求，以达到“以查促管”的作用。二是体现法治的原则。税务稽查是税收征管的最后一道环节，是税收立法精神、立法目的实现的重要保证。这就要求稽查不仅自身要统一规范、有法可依；同时要着重于“内外并举”强化执法监督职能，以达到推进依法治税的根本目的。三是效率最大的原则。稽查效率最大化就是要求稽查职能发挥所产生的社会效益和经济效益与耗费的稽查资源之比力求最大。因此，必须推广先进科学的稽查方式，并要努力培训和造就一批高效廉洁的稽查队伍。四是适度超前的原则。稽查作为税收征管的一种重要方式，不能朝令夕改，更要具有一定的超前性，以不断适应当前经济全球化，国际避税活动增加，涉税违法犯罪日益智能化，以及电子商务不断兴起的需要。同时，适度超前可以防止连年的更新调整，减少人力、财力资源的浪费，但要注意超前不是超脱，要有现实的可行性和可操作性。五是因地制宜的原则。从稽查体制改革的实践来看，尽管我国当前推行的一级稽查体制是一种比较理想的稽查管理体制，但仍有一定的局限性。一级稽查主要适应于经济基础好、交通便利、税收征管现代化水平高的地区。但我国是一个经济发展极不平衡的国家、纳税人税法意识参差不齐，同时税收征管水平也有较大的差异。如果不讲客观实际，片面地强调步调统一的话，势必造成税收管理的混乱，影响稽查工作质量和经济效率的提高。
3．总体设想。在有了明确的改革目标和基本原则的基础上，根据我国当前政治经济、社会文化特点和纳税人的税收意识等情况，以及税收征管不断发展的实际需要，我国的税务稽查体制改革必须循序渐进，分阶段稳步实施。其总体设想是：
第一阶段（2005年以前）：随着新的税收征管机构设置到位，逐步取消现行征收部门的日常稽查职能，规范税务稽查执法管理，不断推行专业化的一级稽查模式，进一步理顺税务稽查管理体制。因此当前税务稽查体制改革的重点是，法律要赋予稽查部门更大的执法权限，促进与司法部门协作办案，不断强化执法刚性，为税收稽查工作提供法治保障，从而使稽查机构的执法和管理职能得到明显强化，真正成为税务部门的重要执法主体。
第二阶段（2006年至2008年）：实行征管与稽查的彻底分离，进一步推行专业化的一级稽查模式，不断发挥重点稽查的职能作用，实现税收管理水平、纳税人税收观念的提高和税务稽查威慑力的大大增强。这一阶段税务稽查体制改革的重点是，实行“两个转变”、实现“三个独立”。“两个转变”：即一是管理体制的转变，实行省以下垂直管理，提升机构级别，按小局大处（科）设置机构；二是稽查模式的转变，就是实现预防与打击并举，既要防止税收违规行为发生，又要打击涉税违法犯罪。“三个独立”：即一是实现稽查机构的相对独立，省、市、县国税局，对同级稽查局只实行行政管理，业务上单独运行；二是人员的相对独立，就是对稽查干部管理的相对独立，对稽查系统的主要负责人实行异地任命，一般干部定期交流的办法；三是经费的相对独立，就是实行单独的经费预算。
第三阶段（2008年以后）：全面规范和完善税务稽查职能配置，合并国、地税两套税务稽查机构，建立税务警察制度，在全国范围内实行一体化的税务稽查管理。全国税务稽查力量归属国家税务总局稽查局的统一领导，依法独立行使稽查权，并具有健全的税务稽查司法体系作保障；在地方设置省（自治区、直辖市）、市（地区、州）两级稽查机构，撤销县（区）级稽查局，按照大经济区域成立稽查分支机构，通过建立覆盖面较广的稽查信息网络体系，打破原有稽查区域界限，改变过去仅以账面稽查为主的传统方式，开展跨区域、电子化的稽查，并对于外国公司、跨国企业在我国涉嫌税收违法行为，需要其所在地税务部门协助调查的，集中上报国家税务总局稽查局通过外交途径解决。
（二）认清现状，寻求现阶段税务稽查体制改革的突破口
认清现状，是进一步深化我国税务稽查体制变革的前提和基础。国际货币基金组织财务顾问卡洛斯·西尔瓦尼先生认为，“当前中国的税收征管改革，为转轨经济国家的全面综合改革提供了一个良好范例”，但我们仍要正视我国税务稽查执法管理效率相对较低的现实。我国作为一个向市场经济过渡的发展中国家，政治、经济、社会文化背景和税收法治水平均与西方发达国家有较大差距，税务稽查体制改革的突破口显然应放在强化税务稽查执法，提高税收征管效率和全民税法意识的总体水平上。
1．完善税收法制，规范税务稽查执法。
首先，要健全税务稽查法律体系。要通过提升税务稽查规章和制度的法律级次，加快起草论证《税务稽查条例》工作，制定和颁布全国统一的《税务稽查法》，提高税收法律的权威性。同时，随着稽查体制改革和稽查工作实践的不断发展，要进一步建立健全其他相关的法律法规，如完善《税务稽查工作规程》等，以明确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段以及案件的定性原则、处罚规定等等，促进税务稽查工作有章可循，保护纳税人的合法权益，最大限度地提高税收征管效率和依法治税水平。其次，要明确稽查专属权，为稽查部门履行检查职能、进行税收处罚提供法律依据。此外，为了严厉打击各种涉税违法行为，必须对我国《刑法》及《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》进行必要的修改，加重其量刑幅度。如对偷抗税情节特别严重者，应由原来的七年以下，修改为十年以下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发生。其三，要在法律上赋予税务机关更大的执法权。比如，由于稽查人员没有侦查权，对纳税人一些偷骗行为无法彻底核查，稽查部门也无法直接限制人身自由，容易丧失战机，使稽查工作显得很被动。
2．规范稽查职能，建立严密组织体系。
首先是规范机构。省、市（地区、州）、县（市）级税务稽查机构，应统一名称，统一叫某税务局稽查局（分局不设稽查局）。机构内设综合选案科、检查科、协查科、审理科、执行科等科室，撤销原有的管理科，将其职能并在综合选案科，举报中心与综合科也设在一起，实行一套班子两块牌子。机构提升半格，按同级局副局级建制以增强税务稽查力度，便于及时有力地打击涉税违法行为。其次是明确职责。对外，稽查局除管理职能外，其重要职能是依法独立行使检查和处罚职能，严格按《征管法》和《行政处罚法》调查处理税收违法案件，严厉打击各类涉税违法犯罪行为。对内部，稽查局还具有指导、协调、管理、监督、检查下级稽查工作的职能。总局稽查局和省、自治区、直辖市税务局稽查局以系统业务管理为主并具有直接办案职能；省以下税务局稽查局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能，确保实施以案件查处为主的执法型稽查。其三是充实力量。按照近期税务改革的目标，使从事税务稽查人员占所有税务干部的比例达到40%，以适应繁重的日常税务稽查工作的需要。同时，应逐步建立适用的全国税务稽查人员从业标准，并实行严格的考核聘任制、稽查执法等级制和主副查责任制等，完善用人制度，促进稽查队伍素质优化。
3．改善稽查手段，提高税务稽查效率。
首先，要加大高科技投入，改善稽查办案装备。按照“先进、适用、配套、经济”的原则，配备稽查办案必需的交通、通讯工具和技术装备，以解决查处不及时，取证不充分的弊端，积极而有效率地打击涉税违法犯罪行为。其次，依托中国税收征管信息系统（CTAIS），建立税务稽查数据库，提高稽查办案质量和效率。建立的税务稽查数据库内容应包括：纳税人税务登记基本情况、各种财务报表、日常申报表、发票领用存资料、税款缴纳资料以及群众举报和有关部门提供的各种资料等方面。同时，要以数据库为基础，以推广计算机为手段，运用科学的选案方法，提高稽查选案的准确性，力求降低稽查办案成本，获得最佳的稽查效果。其三，不断加快稽查管理信息化建设步伐。目前，各级税务稽查部门要利用金税工程，初步实现一般纳税人的认定、发票管理、增值税纳税申报、认证与交叉稽核等各环节的信息共享和相互衔接、相互制约，减少工作程序上的人为因素，堵塞税收征管漏洞。同时，要大力加强计算机网络建设，不但要实现税务机关内部联网，而且要与海关、银行、工商等部门联网，以提高税务稽查监控的覆盖面和实现高度的自动化。
4．加强司法保障，增强税收执法威力。
目前，《中华人民共和国税收征收管理法》虽然已经赋予税务机关一定的强制执行权，但由于税务机关内部没有相应的司法机构，在实际工作中，有些案件往往达不到应有的效果，无法得到及时查处。因此，从长远角度来看，税务部门应有自成体系的独立受理涉税违法案件的司法保障机构。但在现阶段税务司法条件尚不具备的条件下，应建立、健全与公安联合办案的工作机制，完善相应的协作制度，如办案制度、信息互通制度、联系制度、重大案件提前介入制以及案件移送退回制度等等。同时，应明确对等的办理涉税案件机构，以完善的机制规范税警双方的办案执法行为，达到相互制约又相互促进，形成整体合力的效果，提高双方在社会上的地位和对税收违法犯罪行为的震慑力。此外，应重视增加办案经费来源渠道，对于重大涉税案件如虚开增值税专用发票案件，由于涉及范围大，需要外调面广，办案费用高，建议由地方财政增加专项经费，专款专用，从而更有效地打击涉税犯罪活动。
（三）深化税务稽查体制改革所应重视的几个问题
1．要树立科学的改革观。首先，在社会主义市场经济条件下，税收具备其特有的经济原则和效率原则。税务稽查作为税收范畴的同属，应毫不例外地遵循这些规则和质的要求；同时，从市场经济利益关系来说，税务稽查作为社会财富分割的“利器”，必须始终遵循市场经济发展的规律，讲究“公开、公平、公正”，不断整顿和规范税收秩序，促进市场经济有序运转。其次，稽查体制改革要做到形式和本质要求的统一。无论是机构的调整和整合，还是稽查执法程序的梳理与分割，都要考虑到体制改革的基本要求，也就是成本、效率和风险规避机制。在过去的改革中，我们曾经片面地增加人员、扩充机构，以追求“重点稽查”目标的实现；不顾农村地域条件和征管技术手段，盲目推行“一级稽查”，结果影响到稽查执法的目的；将单一地增加硬件投入，大摆花架子，理解成“优化服务”。继续深化税务稽查体制改革，就必须走出误区，重在本质，兼顾形式。再次，要把是否有利于调动人的积极性、是否有利于挖掘人力资源，作为衡量改革先进性的一个重要标准。在高科技条件下，会一度出现较大程度的人力闲置，但这种假象掩盖了人才不足、资源配置不合理的实质。新的稽查体制改革应本着以人为本的原则，充分利用现有人力资源、科学划分岗位责任，最大限度地发挥人才优势，把改革推向深入。
2．要正确地处理好改革中的几个关系。一是在改革的目标上，要处理好“远与近”的关系。我国税务稽查体制改革的远期目标可以理解为，在完善的税收法律框架内，征纳双方以诚信为基础，以高科技手段为支撑，具有统一协调而又约束有序的高效率稽查模式。但在很长的时期内，这种远期目标只能是一种理想状态，是改革的宏观方向。我们既不能因远景“美好”而盲目冒进，脱离实际，贪多求快，也不能因为现状“困惑”而缺乏底气和后劲，丧失改革的斗志。必须根据一定的历史条件和社会、经济基础，从改革的实际要求出发，把“一级稽查”这种具有较强可操作性的模式作为近期改革目标，因时、因地制宜地推行下去，从而一步步地实现改革的预期。二是在改革的内容上，要处理好“点与面”的关系。税务稽查体制改革是一项复杂的系统工程，其内容包括机构设置、人事制度、技术手段、管理机制等多方面，并受影响于政府支持、社会参与、税务人员素质和法制基础等因素，按照“木桶理论”，任何一个环节出现问题，都将导致整个链条的断裂。稽查体制改革应避免“一头热”，既要选点带面、重点突破，又要兼顾平衡、整体推进。三是在改革的力度上，要处理好“轻与重”的关系。在深化税务稽查体制改革中，如果改革的力度太大而超前了客观现实，就会使改革缺乏必要的基础条件，导致资源和效率的浪费；如果改革的力度太小而滞后于现状要求，则会导致稽查监控税源、组织收入的能力下降，形成监管失控和税收流失。因此，我们必须客观地面对现状，有效地避免改革力度上的畸轻畸重，以循序渐进、稳步有力地推进稽查体制改革。
3．要努力营造良好的税收环境。营造税收环境包括内外两个方面：对内，我们要以税收征管改革渗透税收工作全局，树立以人为本思想，坚定不移地实施人才战略，激活用人机制，做好人才储备，培养适应改革需求的知识型人才；同时，要坚持公平、法治、文明、效率的原则，着力创造合意的税收软环境，建立起符合社会主义市场经济需要的服务型税务机关。对外，要着重抓好税收宣传。不仅要加强税法宣传，还要加强税收新闻宣传；不仅对纳税人宣传，还要对社会各界及队伍自身进行宣传，增强全民税法观念和自觉纳税意识。同时要抓好查处税收大要案的宣传报道，以案释法，达到树立税务部门严格执法新形象，震慑涉税犯罪、教育群众的目的。总之，要通过努力营造良好的税收环境，树立良好的税务部门新形象，以赢得全社会对税收改革的重视和支持，促进税收各项改革的稳步推进。
