2012年8月3日，“预算法修改”学术研讨会在北京大学法学院凯原楼召开。本次学术研讨会由中国法学会研究部、中国财税法学研究会主办，北京大学财经法研究中心协办。来自中国法学会、中国财税法学研究会、全国人大常委会法工委、全国人大常委会预算工委、国务院法制办的各位领导，和来自全国各高校的专家学者50余人，就预算法中的关键问题进行了深入探讨，为预算法的修改建言献策。
中国法学会副会长周成奎、全国人大常委会预算工委法案室副处长蔡巧萍、全国人大常委会法工委经济法室干部吕丽萍、国务院法制办财政金融司处长胡庆美参加了本次研讨会。与会的专家包括北京大学法学院张守文院长，中国财税法学研究会会长、北京大学刘剑文教授，中国财税法学研究会常务副会长、原财政部税政司常务副司长王征教授，中国财税法学研究会副会长、原全国人大常委会预算工委法案室主任俞光远教授，中国财税法学研究会副会长、中央财经大学税务学院汤贡亮院长，中国财税法学研究会副会长、华东政法大学陈少英教授，中国财税法学研究会副会长、武汉大学熊伟教授，中国财税法学研究会副会长、中国人民大学朱大旗教授，中国财税法学研究会副会长、中国政法大学施正文教授，天津财经大学经济学院李炜光教授，上海财经大学公共与管理学院朱为群教授，中央民族大学法学院熊文钊教授，首都经济贸易大学焦建国教授，安徽大学法学院副院长华国庆教授，湘潭大学陈乃新教授，中央财经大学财经研究院院长王雍君教授等。众多媒体，如新华社、《光明日报》、《法制日报》、《中国日报》、法制网、《中国青年报》、《第一财经日报》等近30家媒体，全程参与本次研讨会并进行了相关报道，。
研讨会主要围绕着预算法修改中的十大问题展开，各位专家学者各抒己见，展开深入而热烈的学术讨论，为预算法的修改提出了关键且务实的建议。在中国财税法学会会长、北京大学刘剑文教授的主持下，研讨会正式开幕，中国法学会副会长周成奎、北京大学法学院院长张守文分别致辞。
周会长认为，预算法这一关系到国家长治久安的法律亟待修改，希望在座的专家学者踊跃发言，为预算法修改建言献策。此外，本次研讨会将形成一些意见来供立法机关参考，属于研究成果转化的一种方式，中国法学会对此高度重视。
张守文院长代表北京大学法学院对各位领导和专家来到法学院凯原楼、参加研讨会表示了欢迎，并就人大权力的实现、预算调整的规范等问题表达了引导性的看法。
刘剑文教授提出，预算法是中国最大的民生法律，涉及百姓的衣食住行和生老病死。它既是一部授权法，又是一部限权法，更重要的是，这部法律要协调好各方利益主体间的关系，可以说是我国政治体制改革的一个突破口。刘剑文教授倡导本次研讨会要多务实、少务虚，为预算法的修改提出切实可行的建议。
开幕式结束后，与会的各位领导和专家在法学院凯原楼前合影留念。
一、立法宗旨、预算权配置与地方债务规范
本单元由中央财经大学税务学院汤贡亮院长主持，围绕着三个主题展开，包括预算法的立法宗旨、预算权的合理配置以及地方政府债务规范。
在预算法的立法宗旨方面，与会专家一致认为，确有必要对现行预算法的立法宗旨进行修改。立法宗旨是一部法律的灵魂和基石，对该法的定位产生至关重要的影响。应当明确地将规范政府收支行为作为预算法的立法宗旨和价值目标，让预算法真正成为约束、规范和监督政府的法律，最大程度地保障广大纳税人的权益。武汉大学法学院熊伟教授指出，应当让预算法成为管理政府行为的工具，而不是政府进行管理的工具。我国现行预算法关于立法宗旨的规定实际上沿自1988年的预算管理条例，它已经不能适应当前的形势，与公共财政的理念更是格格不入。
对于预算权的合理配置问题，与会专家强调，应当加强和落实人大的预算权，合理分配好人大与政府，尤其是政府财政部门之间的权力。预算法修正案中的一个突出现象就是授权性规范太多，而且其中多数为不加任何限制的整体授权，这将导致政府或者财政部门集多种权力于一身，不利于人大和社会公众对预算的监督。因此，应当通过限缩预算法中的授权性规定，实现预算权的合理配置。
关于地方政府债务规范这一热点问题，与会专家表达了自己的看法。大部分学者认为，现行预算法和预算法修正案中对地方举债行为既有限制，又预留了通道，符合现在的实际情况。不过，还应重点规制融资平台的问题，防止地方政府变相举债。但有些学者却表达了不同的看法，认为应当删除预算法中对地方发行债券的禁止性规定，让地方的自主发债行为合法化、“阳光化”，以回应客观现实的需要，同时，可以通过将地方债务全面纳入预算、接受人大审批监督等方式来防范地方发债可能带来的风险。
中央财经大学财经研究院王雍君院长认为，保障公款安全有三道防火墙。第一，公款处置须经法定授权。大量预算外资金以及开设于商业银行的大量“财政专户”，与该原则严重冲突；第二，所有公款存放国库单一账户，国库之外的账户必须与国库账户联动，实行零余额管理；第三，国库账户的资金流动和余额必须向人大报告。现在预算法修正案的众多条文存在严重问题，共同导致保护公款的三道关键防火墙严重坍塌，如不被修改和矫正，后果不堪设想。
二、预算调整的审批方式、预算收支范围与政府收支范围
本单元由中国财税法学研究会俞光远副会长主持，对预算调整的范围和审批方式、预算收支范围与政府收支范围间的关联问题展开了讨论。
关于预算调整问题，与会专家认为，应当补充和完善预算法修正案中的预算调整范围，强调人大常委会在预算调整中的审批权，并在预算调整前增加听取民众意见的听证环节。安徽大学华国庆教授指出，预算法修正案中列举的四种预算调整情形并不全面，同时，应当关注超收收入的治理问题。
对于预算收支范围与政府收支范围间的关系，与会专家一致认为，预算收支与政府收支并不是同一个概念。中央财政大学蒋劲松教授认为，预算法修正案中将公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等不同层级的预算类型并列在一起，造成了逻辑混乱。与会专家建议，应当将“公共预算”修改为“一般公共预算”，从而实现各预算类型的标准统一。同时，建立事业单位预算这一独立的预算类型也很有必要。还有专家提出，国有资本经营预算没有必要单独存在，国有资本收入应该归入公共预算，由全民共享。
三、预算收支科目分类体系、部门预算制度改革与国库制度
本单元由华东政法大学陈少英教授主持，就预算收支科目分类体系、部门预算制度改革以及国库集中收付制度改革问题进行了讨论。
在预算收支科目分类体系方面，与会专家建议，应当在预算法中进一步细化预算收支的编制，并促进科目分类更加科学化和规范化，旨在实现预算完整和预算民主。北京大学刘剑文教授指出，政府有“三本账”，具体包括收入账、经济性支出账和功能性支出账，应当在预算收支编制中将经济性支出预算与功能性支出预算相结合，以使预算的公开能够切实发挥更大作用。中央民族大学熊文钊教授也认为，预算法修正案中仅要求“重点项目”至少编列到项，这是不完整的。
对于部门预算制度改革问题，与会专家强调了部门预算对实现预算完整的重要性，建议在部门预算与各级政府预算之间实现标准相统一和口径相衔接，并且应当将部门预算草案也纳入各级人民政府向人大常委会报告的范围。浙江大学谭立教授认为，应当充分关注部门预算，同时应在保证各级政府财政行为灵活性的基础上细化部门预算的收支项目。
关于国库集中收付制度改革问题，与会专家学者一致认同国库单一账户的必要性，认为应当删除预算法修正案中关于设立财政专户的规定，同时恢复国库经理制。中央财经大学王雍君教授认为，要想实现公款的安全使用和妥善管理，就应当发挥国库作为“防火墙”的效能，由央行对国库进行统一协调和管理，并将全部的资金流动和资金余额状况定期向人大常委会报告，这样才能对财政部门的权力进行有效的制衡和监督。天津财经大学李炜光教授也表示，针对当前财政专户大量存在、资金流动异常频繁的状况，应当通过建立单一直达账户的方式加以规制，这样才能有效地防范腐败和权力滥用。
四、预算法与相关制度的协调、预算法律责任与设定方式
本单元由中国人民大学朱大旗教授主持，各位专家学者对预算法与相关法律的协调、预算法律责任的性质和设定方式等问题进行了探讨。
对于预算法与相关法律的协调问题，与会专家感慨，预算法修改更像是“单兵突进”，其他法律规范甚至宪法中的不合理规定钳制了预算法的修改探索。与此同时，由于财政法制建设的落后，预算法还承担了一些本属于其他法律调整的内容，例如，政府间财政收支的基本体制，财政转移支付的形式和程序，等等。中央财经大学王雍君教授则指出，《教育法》、《农业法》等一些法律中的法定支出条款可能会导致预算支出的不合理分配，是一个棘手的问题。
在预算法律责任的性质方面，与会专家强调了法律责任条款对一部法律的重要性，认为应进一步扩充预算法修正草案第八章法律责任的条文。中国政法大学施正文教授提出，现行预算法中只规定了行政责任，这还不够全面，应当在法律责任中引入政治责任，加强人大的问责和审查，从而发挥人大在预算过程中的监督权，并增强预算法的威慑力。
刘剑文教授在闭幕总结中再次强调了预算法对一个国家的重要性，并且高度赞扬了本次研讨会的成果。学者们对预算法修改抱有如此高的热情，反映出他们忧国忧民和以心系国运的情怀，是学者的良知和社会责任感的体现。刘剑文教授指出，本次研讨会实现了第一次由来自全国各地的专家学者在全国人大常委会的公布时间内对某一修正案草案进行专门的学术讨论，意义重大。刘剑文教授还提出了几点建议，并对媒体代表以及其他所有为本次研讨会作出贡献的人表示感谢。
