第二分会场：中国预算法制改革研究

　　第一阶段

　　时间：2012年03月24日，下午14：30—16：20

　　地点：厦门国家会计学院教学楼三楼309教室

　　主持人：袁洁（全国人大常委会预算工作委员会办公室主任）

　　 熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　主持人：熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　 熊文钊教授在宣布分会发言的相关规定后，鼓励大家珍惜袁洁主任参会讨论的机会，多提关于预算法修改的建议。

　　分会发言之一

　　题目：应当明确划分中央、省、县三级政府预算收支的范围及权限

　　发言人：曾 广（贵州省安顺市国家税务局局长）、涂龙力（辽宁税务高等专科学校教授）

　　涂龙力教授依次阐述了：（1）《预算法》在国家财税法中的地位；（2）《预算法》修改的核心和内容，其中关键环节是完善分税制财税体制，明确界定三级政府预算收入范围与权限，并提出了优化预算收入结构、扩大预算收入范围、增加预算收入规模的建议；（3）《预算法》应当明确预算收入范围与权限的划分问题，一是扩大预算收支管理范围，应纳入债务收入，二是调整预算调整范围，提高国有资本经营收入比重；（4）明确界定三级政府支出范围及权限，为完善分税制体制奠定基础，首先应当明确建立公共财政体系下的预算支出结构，提高公共支出比重，其次应当明确三级政府支出范围,特别要明确县级政府的财力保证；（5）在《税收基本法》出台还遥遥无期的背景下，通过修订《预算法》厘清财税管理体制的核心问题，这对创制《税收基本法》具有重要的理论与现实意义。

　　 曾广局长首先提出实际工作中暴露的问题：（1）地方政府与中央政府的财权与事权不匹配，对于非税收入的规定不规范；（2）现行体制导致地方政府的预算观念不强，在基层观念弱化，应该引起对《预算法》修改的重视。他强调应该引起高层重视的两个比重：一是地方政府非税收入的比重；二是财政收入占GDP的比重。同时，他提出《预算法》的修改建议：（1）应该明确分税权限，并指出共享税等制度的不完善；（2）应该完善地方税的收入体系，注意税政管理权在中央和地方的分配，赋予地方人大对税的监督；（3）强化预算的监督，真正发挥预算对整个财政管理的规范作用。

　　分会发言之二

　　题目：预算案的法律效力

　　发言人：叶 姗（北京大学法学院副教授）

　　叶姗副教授对预算案的法律效力从两个层面进行思考：第一层面是从理论层面上反思预算案在整个法律体系中的地位，指出预算案的法律效力有多重来源：建立在所有财政收入法规范的基础上，这是其间接来源；而经过全国人大等立法机关批准则是其直接来源。两种类型的法律效力来源发生竞合，产生了规制政府财政权的约束力。第二个层面则是为什么选择最近五年的中央预算文件。之所以选择这五年，根本原因在于结构性减税及其引起的税法规范的频繁修改，以及因汶川地震的抗震救灾而进行的预算调整，因全球金融危机影响而产生的预算赤字等影响预算编制和执行的特殊情况，都为研究预算案的法律效力提供了丰富的素材。此外，叶姗副教授还探讨了预算案的法律效力减损的问题，并主要探讨：（1）我们国家的财政赤字，管理性的赤字，周期性赤字问题；（2）汶川地震发生后体现出的预算调整的标准不合理问题；（3）预算执行中随意修改税法规范的问题，并以《个人所得税法》的第六次修改为例，指出我们并没有充分重视预算案的法律效力；（4）超收收入的使用问题。

　　分会发言之三

　　题目：我国法定支出的形式、法理及治理

　　发言人：闫 海（辽宁大学法学院副教授）

　　关于我国预算法定支出的问题，闫海教授从三个方面进行讨论：第一，对法定支出的形式进行了比较研究，指出法定支出是具有约束力的规范确定的预算支出项目，在我国，法定支出表现为法律法规指定某一项目的预算支出不低于一定比例或增长幅度；在西方国家，法定支出表现为公民权利性支出。二者差异的根源是我国立法侧重政策性和宜粗不宜细的特色。第二，在我国法定支出的负面效果。这体现在以下五个方面：（1）法定支出破坏预算竞争；（2）法定支出导致预算“碎片化”；（3）法定支出降低预算执行效率；（4）法定支出限制预算自主权；（5）法定支出造成财政规模、赤字的膨胀。第三，提出了我国法定支出的治理方案。（1）确立《预算法》在预算分配领域的基本法地位，限制部门立法对法定项目的设立；（2）合理划分事权，限制各级政府设定法定支出事项范围；（3）明确法定支出的关键概念，限制法定支出额度；（4）规范法定支出额度确定依据，甚至设立政府性基金。

　　分会发言之四

　　题目：论我国预算法律责任制度的完善

　　发言人：李晓辉（厦门大学法学院助理教授）

　　在预算法修订的背景下，关于我国预算法律责任制度的完善，李晓辉助理教授针对我国《预算法》中对预算违法主体范围的确定不全面、对预算违法行为类型的规定过于简单、单一过错责任无法涵盖所有预算违法行为的性质、预算法律责任设计过轻、可诉性差等问题，提出应扩展预算违法主体的范围，增加违法行为的种类，增加预算法律责任的宪政责任、刑事责任和预算被否的责任等修改建议。最后，探讨了预算法律责任的追究机制，包括成立专门的预算法院，管辖预算违法行为；探索建立预算公益诉讼制度，鼓励提起纳税人诉讼等。李晓辉助理教授认为，在预算法中引入公益诉讼制度，可以将政府的预算活动全部纳入全体公民和纳税人的监督之下，而且政府预算的投入方向往往是与公共利益直接相关的公共产品和公共服务的提供，所以纳税人通过提起诉讼，在惩罚预算违法行为的同时也能够使被损害的公共利益得到及时、全面的救济。他同时强调，目前我国预算过程的一个重大的制度设计缺陷是缺乏社会公众的广泛参与，虽然浙江温岭市和上海闵行区已经开始探索“参与式”预算模式，这对传统的“关起门来预算”有很强的积极意义，但是在现实中“参与式”预算本身就因没有预算而举步维艰。就司法诉讼机制而言，在我国目前公益诉讼制度缺失的背景下，预算公益诉讼制度的构建还是需要继续在空白中探索。而在预算公益诉讼探索中，需要强调的是，不是民众不愿意参与预算活动，而是相关法律限制和封堵了公众参与的有效通道和途径，“一切权力属于人民”的《宪法》规定，留下了本不该有的“预算参与权”、“预算监督权”的缺口和遗憾。

　　主持人：熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　第一阶段发言结束之后，熊文钊教授主持会议进程，宣布进入评议阶段。

　　评议人：王鸿貌（西北大学法学院教授）

　　针对曾广、涂龙力教授的发言，王鸿貌教授认为该文章的优势是：题目小，有深度；把预算收支范围放到了财政体制改革的背景下，不是孤零零地就预算谈预算。王鸿貌教授对其发言提出了疑问：（1）为什么要进一步划分中央、省、县三级权限？对该问题，王教授认为这是源于对预算性质的理解的不同；（2）对收支范围的划分是否一定要放在预算法中？（3）如何在现有预算法里进一步明确中央省县的支付范围划分？（4）如何理解结构性减税？（5）提高国有资本在预算中的比重，应通过什么方案？

　　针对叶姗副教授的发言，王鸿貌教授对其发言提出了五点疑问：（1）预算案的法律效力如何？对预算案的性质如何界定？（2）什么叫预算案法律效力的减损？（3）预算案法律效力的减损是如何造成的？（4）在中国目前，预算案法律效力减损的程度如何？（5）既然有法律效力减损，如何防止这种减损？

　　评议人：焦建国（首都经贸大学财税学院教授）

　　针对闫海教授的发言，焦建国教授认为法定开支形式是预算法研究的一个重要领域，闫教授的发言对于我国预算法治具有重要启示意义。在此基础上，焦教授提出了自己的以下观点和疑问：（1）我国法定开支太多；（2）从实证角度研究，我国法定支出的比例到底占多大比重？（3）未来我国法定支出项目如何进行规范？（4）如果确定我国的预算开支？应按数量比例确定还是按项目来确定？

　　针对李晓辉助理教授的发言，焦建国教授认为，其对于预算违法主体范围的确定提出了自己独到的见解。同时，焦建国教授对李晓辉助理教授的发言进行了拓展，提出预算主体应该包括多种主体：预算部门、财政部门、政府、各级人民代表大会、广大人民群众等。最后，他还指出在研究预算违法主体的范围时，需明确各个主体之间的责任应如何追究，这些责任又应如何落实。

　　主持人：熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　评议人评议结束之后，熊文钊教授主持会议进程，宣布进入自由发言阶段。

　　自由发言之一：华国庆（安徽大学法学院教授）

　　华国庆教授认为，《预算法》草案亮点不少，问题很多，决算草案的审计等都是亮点。但是遗憾的是没有体现《预算法》的理念，第一条未进行修改；对于超支的规定未进行规定；对《预算法》的三个原则的规定难落实；应该修改的内容未规定，比如程序设计问题如何处理？另外还要注意以下问题。从立法宗旨来看，草案规定不详，我国是否还要规定一级政府一级预算的规定？地方人大首创草案的初审有无效力，有什么效力？在修正案中并无任何体现。

　　自由发言之二：沈寿文（云南大学法学院副教授）

　　从宪法角度看分税制，其改革的目标是在中央政府与地方政府之间建立起制度化的财税分权体制，然而时至今日这一目标并未实现，改革的结果演化为中央政府与地方政府的财税分工，导致这一结果的根源在于我国大陆缺乏宪政国家意义的地方自治制度这一中央政府与地方政府财税分权的制度基础。在并未实现真正分权的情况下，事权和财权的划分不可行。

　　自由发言之三：胡小红（安徽大学法学院教授）

　　从理论上讲，跨行政区公共产品的多样性必然要求建立跨行政区政府治理机制，它可以有多种选择。构建跨行政区政府治理的多元机制需要建立合理的财政分权制度，纵向的、横向的专项财政转移支付都可以用于解决跨行政区公共产品供给和地方性公共产品的外部性问题，专项财政转移支付实际上是政府间合作治理的形式。

　　自由发言之四：王旭坤（法律出版社编辑）

　　预算改革必须要建立在民主和宪政的基础上，离开这个基础，很难保证预算的公开和民主；应当赋予地方政府举债权，但是举债必须要基于公共的善，合法的手段获得，不能滥用举债权。

　　主持人：熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　熊文钊教授在总结大家发言的基础上，宣布第一阶段的讨论结束。

　　第二阶段

　　时间：2012年3月24日，下午16：10－18：00

　　地点：厦门国家会计学院教学楼三楼309教室

　　主持人：张 松（吉林财经大学税务学院教授）

　　 马海涛（中央财经大学财政学院教授）

　　主持人：张 松（吉林财经大学税务学院教授）

　　张松教授在宣布分会场发言的时间规定后，会议进入发言阶段。

　　分会发言之一

　　题目：论预算审批制度的完善

　　发言人：朱大旗（中国人民大学法学院教授）

　　 预算审批，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。受立法技术和条件的限制，我国现行法律、法规尤其是《预算法》，对于预算审批制度的规定还过于笼统和原则，导致人大预算监督权难以有效行使。首先，对于预算的修改，最重要的还是以预算的目的论来统筹预算法的修改，如何控制监督政府的收支问题，如何从人民的利益需要出发来衡量预算法的修改问题。其次，对于预算的审查应该是实质的审查，而不是走形式。我国政府目前的实际收支占GDP比例大，如果没有通过实际性审查将导致弊端出现。再次，宪法上规定，人大具有预算的审判权等，但是最后没有得到落实，没有落实的原因从深层次讲，与人大代表有关。关于如何完善预算审批制度的构想，建议设立专门的预算委员会，隶属于同级人大， 其成员从本级人大代表中经过代表大会选举产生并常年驻会，将目前人大财经委的预算审查职能划归预算委员会，预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审, 并就预算草案向人大常委会和人大提出意见、报告。

　　分会发言之二

　　题目：预算公开的目标及实现途径

　　发言人：甘功仁（中央财经大学法学院教授）

　　预算法治改革，首先要明确大的方向、目标，而不是从细枝末节上进行。不光是预算法治的改革，所有的改革都是如此，要从宏观上确定方向、目标。但所有的改革都是从具体方案上细化，一步步地达到改革的目标。预算公开，从高度来看，是公共权力向社会回归的步骤，而不仅仅是让广大民众有知情权。其次，关于预算公开的目标定位，我认为应该从更深层次上来定位预算公开的目标。应该保障公民的预算知情权、参与权和监督权，提升政府的预算管理水平，提高财政资金使用效益，无疑是预算公开的目标，但不能仅限于此，实行预算公开应当有更高的追求。预算信息公开既是完善民主制度的前提，又是提高政府公信力、重塑居民政治生活、巩固党和政府的合法性基础的重要手段。我国正处在转型期，可变性因素很多，政府在编制预算时不可能事事都有先见之明，总有一些不能细化和不便公开的地方，很难做到百分之百透明。预算公开是一个渐进的过程，既要积极推进，政府不应以种种客观原因为由拒绝预算公开，又不能操之过急，应当分阶段地逐步加以实现。

　　分会发言之三

　　题目：预算透明的法理及其策略

　　发言人：朱孔武（广东商学院法学院教授）

　　国务院《预算法》修改草案确立了增强预算透明度的修改原则，预算透明并非仅仅是价值中立的技术指标，其实质是现代民主政治所要求的预算民主。预算民主是预算透明的政治基础，《预算法》只有确立了预算民主的价值追求，预算透明的指标和手段才能实现。从历史上来看，预算透明与民主政治相辅相成。朱孔武教授指出，预算透明的中国逻辑是：第一，加强政府独立面向社会承担行政责任或政治风险的能力，保障政府对人大负责。第二，人大对预算过程的实质参与强化了人大权力机关的地位。第三，人大与政府在预算过程中的良性互动不断丰富人民代表大会制度的内涵。增强预算透明度，关键是要保障公民的预算参与权，政府要建立完整、统一的预算，人大预算审查制度是预算透明的制度化路径，要加强人大在政府预算收支方面进行实质性审议、制约和批准的功能，必须渐进性地推进人大代表的民主选举制度。

　　分会发言之四

　　题目：关于预算法存在的主要问题和修订重点

　　发言人：俞光远（全国人大常委会预算工委法案室原主任）

　　现行《预算法》存在的主要问题有：第一，现行《预算法》滞后于财税改革；第二，预算法律制度存在明显缺陷；第三，《预算法》有些重要条款过于笼统；第四，《预算法》有些重要内容不够完整。修订《预算法》的应当遵循的总体思路和主要原则是：第一，法定性，从成立、执行、到决算都要经过立法机关审查批准；第二，完整性，各部分都应当完备无缺；第三，科学性，根据社会经济发展的客观规律和我国现阶段发展的实际情况，实事求是地编制预算；第四，公开性，预算全过程既要经过国家权力机关审批又还要通过新闻媒介向广大公众公布宣传。

　　修订《预算法》的主要内容和重点是：（1）理顺中央与地方财政分配关系；（2）细化和科学编制预算；（3）深化部门预算改革；（4）明确预算初步审查的重点；（5）规范预算超收收入的使用；（6）明确预算调整行为；（7）借用审计机关加强对预算执行情况的审计监督；（8）加强人大对预算的审查监督；（9）赋予地方省级政府适当举债权；（10）强化预算约束。

　　主持人：马海涛（中央财经大学财政学院教授）

　　第一阶段发言结束之后，马海涛教授主持会议进程，进入评议阶段。

　　评议人：华国庆（安徽大学法学院教授）

　　华国庆教授认为，朱大旗教授发言中如何从形式审查走向实质审查这一点值得我们深思，应该进一步改革中国的人大制度，否则实质审查难以实现，应该坚持公开、合理、科学的《预算法》法案修改原则。甘功仁教授的发言布局全面、逻辑清楚，问题基本上都讨论到了，但谈到预算公开的问题最好放到前面谈论，另外，“公开为原则，不公开为例外”这一条谈论不够细致。对于预算公开问题，华教授认为要求政府拿出预算的规划图，而且在关于公共养老金的财政规制问题上，支撑公共养老金存在的理由站不住脚。

　　评议人：朱为群（上海财经大学公共经济与管理学院教授）

　　朱为群教授认为，俞光远教授探讨的预算公开问题，并不是简单地通过民众希望就能做到的，在《预算法》（草案）征集过程中都无法做到公开，又如何才能真正保证预算公开，这一点值得我们反思。

　　主持人：张 松（吉林财经大学税务学院教授）

　　评议人评议结束之后，张松教授主持会议进程，进入自由发言阶段。

　　自由发言之一：刘剑文（北京大学法学院教授）

　　关于《预算法》修改应该注意《预算法》修改的目标、价值和解决的问题。既要解决预算公开又要解决地方发行债券的问题。我国没有地方破产制度，要解决地方收入问题，还是要解决地方和中央的权力划分问题。地方债券目前不可行。预算权力重新配置问题是预算的核心问题。在预算审批问题上，人大对于政府预算的监督越加强，也才越能加强国家的长治久安。在预算法的修改过程中要多听法律专家的意见，不能连立法都不可公开。总之，法律就是多项利益平衡妥协的结果，要汇集民意，提取民意。

　　自由发言之二：袁洁（全国人大常委会预算工作委员会办公室主任）

　　袁洁主任表示要客观现实地看待法律对新制度的纳入这个改革的进程。《预算法》修改是有阶段性的。面对调研发现的问题，她希望专家一起帮忙研究：1.预算分类如何分？2. 专项财政问题。3. 中央债和地方债的透明度问题，如地方债还不了怎么办等；4. 一级政府一级预算问题;；5. 预算公开性问题；6. 政府的预算案按经济分类还是其他？7. 国库的单一债务问题的管理体制。

　　自由发言之三：涂龙力（辽宁税务高等专科学校教授）

　　全国人大批准的税收计划是否有法律效力？地方政府在税收计划层层下达后，地市、县又给税务部门层层加码，地方税务部门如何解决这种困境？

　　自由发言之四：俞光远（全国人大常委会预算工委法案室原主任）

　　对于涂龙力教授的发言，我认为全国人大批准的预算是个总的盘子，除包括税收收入外（税收收入占80%），还包括其他收入，如基金收入等。收税的时候，应该按照税收法律的规定，应收就收，不可按指标收税或变相包税，否则会变成人情税、任务税，这些都是违法违规的税收征收行为。

　　 简报制作指导老师：徐阳光副教授、李晓辉助理教授、邱冬梅助理教授

　　简报记录与整理人：杨雪、曾婷婷、吴冰、高涛、苏宝清、孙湘滢、陈于立、游凯杰、李欣欣、肖荣华、李亚平、林青虹、任新翠

　　【编者按：本简报系秘书处和会务组工作人员整理而成，因时间紧迫等原因，可能与作者本人的发言或原意不尽相同。因此，本资料仅供读者参考，非经原文作者同意，不得转载、引用，并欢迎作者及时来函告知应当更正之谬误。】