第一分会场：多维视角下的预算法治

　　第一阶段

　　时间：2012年3月24日，下午14：30—16：20

　　地点：厦门国家会计学院教学楼三楼302教室

　　主持人：王 征（原财政部税政司常务副司长）

　　陈少英（华东政法大学教授）

　　主持人：王 征（原财政部税政司常务副司长）

　　王征先生在会议伊始，向在座学者提出，研究预算法应有三个视角。首先，应有全球性视角，可以借鉴预算法治较为完善的国家的经验。其次，要有历史性视角，在向国外学习的同时，钻研参照本国历史实践。最后，应从多视野的角度看待预算法。基于这三个视角研究预算的法律基础与预算法的地位，在设计法律体系的时候，才能更合理地安置预算法。在提出这三个希望之后，王征先生请各位主题发言人演讲。

　　分会发言之一

　　题目：中国预算法完善的法理学思考

　　发言人：彭礼堂（华中科技大学法学院教授）

　　彭礼堂教授首先提出从法理学上思考预算法完善的重要性所在，认为具体的预算法条款修订固然重要，但理念突破、原则确立、性质定位明确才能从根本上解决问题。随后，彭教授从四个具体的点提出其对预算法完善所进行的法理思考。首先，是预算法的定位问题。预算法是宪法层面还是普通层面的法理，是一般法还是特别法，是实体法还是程序法。彭教授以为只有准确定位预算法的性质之后才好谈修改。其次，彭教授认为应树立公共预算的理念。他提出公共财税的概念，认为“公共财税”比“公共财政”更容易体现纳税人为财产主人，提出财税应服务公众、为公众提供公共产品。再次，彭教授认为在预算法上也要强调法治原则。并提出民主与法治存在区别。最后，彭礼堂教授提出人权保障理念，认为预算的最终目的就是保障人权，并就生存权进行一番论述。

　　分会发言之二

　　题目：预算法的可诉性理念及其司法机制构建

　　发言人：蒋悟真（江西财经大学法学院教授）

　　蒋悟真教授围绕预算法的可诉性理念及其司法机制构建展开发言。蒋教授首先谈了他在研究之中的一点担忧，就是担心预算法文本修订完善之后也可能面临有如《反垄断法》一样被束之高阁的境遇。但即便如此，蒋教授仍以为研究是有意义的，虽然现实与理想存在差距，我们仍可通过完善理念而尽可能推动实践之中的前进。蒋教授提出可诉性理念作为法的基本属性之一，体现维权的品质，是增强法的实施效力的必备要素。可诉性理念与预算法融合，是司法的公正性、制裁性的体现，是维护预算权威的最后一道屏障。可诉性理念要求预算法主体行使预算权，一旦越位、错位或缺位，不但能在预算法中找到相应的约束性规则，而且能依规则不受羁绊地做出合乎正义的处理。因此，可诉性理念下的预算法修订，必须在保障司法独立性的同时，构建司法审查制度和公益诉讼制度，发挥司法权的威慑力，从而合理规制预算权的行使。

　　分会发言之三

　　题目：预算完整性原则探析

　　发言人：席晓娟（西北政法大学副教授）

　　席晓娟副教授首先从基础、地位、作用和内容四个方面对预算完整性原则进行界定，认为预算完整性原则作为预算基础性原则，具有优化、调控、监督作用，表现为预算体系、预算级次、预算范围、预算编制及预算程序等多角度的完整性。其次，分析了预算完整性原则缺失的表现、成因和所产生问题。在前二者基础之上，席副教授提出以《预算法》修改为契机的预算完整性原则构建。该构建主要包含确立预算完整性原则的法定地位，确立“四位一体”预算体系，减少具体预算级次，明确预算范围、提高预算编制科学性、健全完善预算程序等方面。

　　分会发言之四

　　题目：预算权力之法律规制：以法国法为中心

　　发言人：黄源浩（台湾辅仁大学法学院助理教授）

　　黄源浩助理教授在发言中以法国法为中心探讨预算权力之法律规制问题。黄老师在发言阐述自己观点的同时，也对前面三位教授的发言做了回应。黄源浩老师首先提出法国法的经验在中国的今天是特别有意义的法治经验，十分值得借鉴学习。随后，黄老师对彭礼堂教授关于预算究竟是普通法还是宪法的问题进行了回应，也认为预算法是宪法。对于如何完善预算法，黄老师认为蒋悟真教授报告中的问责制正好提供了答案。随后，黄老师分析了法国1958年前后问责制的突破性发展。最后，黄老师回到蒋悟真教授提出的可诉讼性问题上，即预算是否存在可诉讼性，公民是否可通过既定预算请求政府实施行政行为。

　　主持人：陈少英（华东政法大学教授）

　　第一阶段发言结束之后，陈少英教授主持会议进程，进入评议阶段。

　　评议人：陈乃新（湘潭大学法学院教授）

　　陈乃新教授分别对彭礼堂和蒋悟真两位教授的发言进行点评。陈教授首先对彭礼堂教授的观点进行了梳理，肯定了彭教授论文的思路，但殷切希望彭教授能对具体问题再行展开。随后陈乃新对蒋悟真教授的发言进行评议。陈乃新教授以为可诉性即是预算法的实体法或程序法上的权利的冲突问题。陈教授指出处理这种权利冲突问题是否可参照民法问题的研究方法，如侵权和违约。其次，陈教授提出私人是否可称为公益诉讼主体的问题。陈教授以为私人需要通过法律确认有权才可代表公共利益诉讼，如无授权，则不存在私人公益诉讼。

　　评议人：张新民（西南大学法学院教授）

　　张新民教授谈了对席晓娟教授和黄源浩老师发言的体会。张新民老师肯定席晓娟教授关于预算完整性研究的理论和实践价值。张教授同时提出如果席教授能对完整性原则在预算法的具体体现再作深入阐述，其研究的价值将更大。张教授认为席老师的文章与黄源浩老师所讲的问题有很多关系，可以引申出预算权的控制问题，提出解决问题的出路在于司法审查。张新民教授肯定了黄源浩老师对于法国法研究的作用，认为国外的做法可资借鉴。

　　主持人：王 征（原财政部税政司常务副司长）

　　评议结束之后，主持人王征宣布进入自由发言阶段。

　　自由发言之一：傅光明（湖北省财政厅处长）

　　傅光明处长认为，预算法是程序法，其作用在于规定人大和政府权力的分配，不包含实体规定。此外傅光明先生还认为预算不存在可诉性，无法进行司法审查。

　　自由发言之二：金香爱（郑州大学法学院副教授）

　　金香爱副教授认为，法律之修订，理念应先行。金副教授认为，纳税人的基本权利在目前的立法中并未得到明确规定，故而应在预算法中增加国家依法保护纳税人权利的条文，如果法律赋予纳税人权利的话，就可以以纳税人之权利制约预算机关的权力。

　　自由发言之三：陈清秀（台湾东吴大学法律学系教授）

　　陈清秀教授针对黄源浩老师的发言提出自己的问题，陈老师认为关于预算监督，地方政府可能会比较愿意承认纳税人诉讼，而中央层级则可能因担心滥诉而不愿接受纳税人诉讼，那么是否可能建立第三方机构汇集众意集中诉讼。黄源浩老师现场对陈清秀老师的问题进行回应，举法国为例，认为在私人诉讼的时候需要进行利益关系判断，不过法国的利益判断标准本身较为宽松。上海交通大学法学院的许多奇副教授则提出，少数派权力如果没有诉讼审判程序就可能无法为被多数派所把持的立法程序所保障。

　　主持人：王 征（原财政部税政司常务副司长）

　　王征先生对第一阶段的发言做了总结后，提出要研究好我国的宪法、组织法，需要充分理解我国过去几十年改革开放中法律的摩擦、冲突问题，并希望在座各位学者来年提出更进一步的研究方案。最后，王征先生宣布第一阶段探讨结束。

　　第二阶段

　　时间：2012年3月24日，下午16：10－18：00。

　　地点：厦门国家会计学院教学楼三楼302教室

　　主持人：杨志清（中央财经大学税务学院教授）

　　任 际 （辽宁大学法学院教授）

　　 主持人：杨志清（中央财经大学税务学院教授）

　　会议开始后，主持人中央财经大学税务学院杨志清教授在简短介绍了发言规则之后进入发言阶段。

　　分会发言之一

　　题目：宪法预算制度初论

　　发言人：蒋劲松（中央财经大学法学院教授）

　　蒋劲松教授首先探讨了宪法如何规制我们国家政府与人大行为的问题，认为宪法文本应清楚规定人大与政府的权力，对于政府行使权力的程序也要清楚规定，此外宪法还应清楚规定主体。就主体而言，蒋劲松教授认为，除代议机关、行政机关外，还应规定新的主体，如审计机关、司宪机关。蒋教授探讨的第二个问题是预算义务的重要性。蒋教授认为好的宪法文本不仅要分配各预算主体的权力，同时也要拟定各主体的预算义务。宪法若不能对预算问题作清楚规定，下位法更将无法解决。预算法只能将宪法规定的原则细化，对操作进行补充。蒋教授还对美国宪法与肯尼亚、坦桑尼亚等国的宪法文本进行比较，以求对我国有所启示。

　　分会发言之二

　　题目：公众参与社保基金预算：法理、条件与路径

　　发言人：段晓红（中南民族大学法学院教授）

　　段晓红教授认为，我国社保基金预算定位于部门预算，整个预算程序封闭于政府系统内部，并没有为公众参与留下制度空间。目前，公众参与社保基金预算既有宪政基础，也有权利基础，且现阶段公众权利意识已经觉醒，网络民意也备受关注，我国应建立公众参与社保基金预算的程序制度，公众参与途径包括通过政府网站等媒介对预算草案发表意见，通过听证程序参与预算编制、调整的讨论，参考预算审计报告和决算对预算绩效予以评价。

　　分会发言之三

　　题目：从彩票公益金管理视角谈预算法的修改完善

　　发言人：史正保（兰州商学院法学院教授）

　　史正保教授从彩票公益金与预算管理的关系入手，厘清了彩票公益金与预算管理的三个不同阶段，即彩票公益金游离于预算监管外阶段、彩票公益金纳入预算外管理阶段与彩票公益金纳入预算内管理阶段。其次对我国预算法关于彩票公益金在预算公开、预算调整、预算超支规定的不足进行了分析，最终结合彩票公益金的管理提出了对预算法的修改建议和完善对策，即完善预算公开方面的内容、提高预算的透明度、明确规定预算调整的原因以及严格预算调整的审判程序。

　　分会发言之四

　　题目：预算与宪法解释

　　发言人：吴怡凤（台湾大学法律学院财税法组研究生）

　　吴同学认为，财政为庶政之母，财政的作用包括收入、支出与管理营运，财政法的基本原则包括：财政民主主义、健全财政主义、适当管理营运主义。故而，吴同学探讨预算的法律性质，认为从大法官释字391号和520号解释以来，一直认为预算是行政行为的见解存在问题。同时，她对预算是行政权与立法权互动的产物，立法院审议通过的预算，行政权是否可以不执行等问题也进行了探讨。最后，她也对租税国家转变为债务国家所引发的租税国家危机进行分析。

　　评议人：蓝元骏（台湾文化大学法律学系助理教授）

　　四位发言人发言结束之后，来自台湾文化大学法律学系的蓝元骏助理教授对各位发言人的发言内容作了简短回顾与评论。蓝老师认为，蒋劲松教授分别针对功能、内容、地位形态进行说明，在方法上通过对宪法的各种不同文本的结构安排来考察预算部分的地位是较为特殊的。不过蓝老师提出单纯从宪法条文角度来看问题，呼应了法律实证主义的效力，但如何解决现实之中的问题似乎略有存疑。蓝老师认为段晓红教授从法理、条件和路径三个方向论证得十分精辟，而且从段教授特别提到公众参与的想法可以看出段老师特别强调政策法学的意义，这与西方的参与制民主不谋而合。蓝老师提到四位报告人都较为强调从比较法治的方法着手。但是比较法治只能作为研究的初步入手方法，最终我们仍有确实加强本土化。比较角度不仅在预算法方面可借鉴，在教育生根方面也可起作用。

　　自由发言之一：金香爱（郑州大学法学院副教授）

　　来自郑州大学法学院的金香爱老师对蒋劲松老师扩大预算主体、加强审议监督机关的地位的观点十分赞同。并在借鉴西方的基础上，提出我国把审计机关设在政府内部，导致审计机关的独立性极难得到施展、缺乏制度保障，认为预算法的理性方案应该扩大预算主体扩大审计机关权力地位。蒋劲松教授也不吝回应。蒋劲松教授提出，关于“宪法性地位说”存在利弊两面性：利在于为宪法性法律则能具有更强的约束力；弊在于表明我国宪法本身的不周全。

　　自由发言之二：周道生（湖南税务高等专科学校教授）

　　周道生教授指出，1994年实行分税制后中央财政膨胀，征税的随意性过强等问题。周道生教授认为，造成我国税收痛苦的一个原因在于缺乏预算法。

　　自由发言之三：熊文钊（中央民族大学法学院教授）

　　熊文钊教授认为，预算和宪法、宪政有关。英国宪政革命的起因就是财税预算，因而预算法治建设还是应该从宪政开始。预算法应该先有顶层设计，然后也要有编制预算的依据。如果预算法问题解决得好，则可能通过预算法推动中国宪政改革的进步。

　　自由发言之四：沈寿文（云南大学法学院副教授）

　　沈寿文副教授提出，地方分权问题在大陆是不存在的，大陆是中央集权体制，所采取的并非分权模式而是分工模式，预算征税决定权仍然在中央。沈寿文副教授认为，应该允许各地区根据其辖区内的民主意愿自行决策，而非由中央一刀切。同时，哪些内容应该法定、哪些内容不应法定的问题若未理清，则最终本次预算法修改也只能仅仅停留在原则性规定层面。

　　简报制作指导老师：徐阳光副教授、李晓辉助理教授、邱冬梅助理教授

　　简报记录与整理人：杨雪、曾婷婷、吴冰、高涛、苏宝清、孙湘滢、陈于立、游凯杰、李欣欣、肖荣华、李亚平、林青虹、任新翠

　　【编者按：本简报系秘书处和会务组工作人员整理而成，因时间紧迫等原因，可能与作者本人的发言或原意不尽相同。因此，本资料仅供读者参考，非经原文作者同意，不得转载、引用，并欢迎作者及时来函告知应当更正之谬误。】