国有资产管理涉及国有资产的授权营运、经营管理、收益处分以及对国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估等各个环节及一系列相应的法律问题，而实践表明，如何恰当地设置、定位国有资产的监督管理机构，能否建立既借鉴国外成功立法例和经验、又立足基本国情的管理体制，是国有资产管理体制改革的核心和根本，也是国有资产管理体制改革的难点所在。

　　一、国有资产管理体制

　　国有资产的管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和方法的总称。其基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济调控机构关系的处理、协调；中央和地方国有资产管理机构权责划分及相互关系；国有资产所有权权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业监督管理的制度等等。

　　回顾我国国有资产管理体制的改革历程，可谓是历经曲折，反反复复。国有资产管理体制的改革始于改革开放之后，从1978年至1988年的十年间，为国有资产管理体制改革的准备阶段。此阶段，国有资产管理体制改革只是作为国有企业改革所不可避免的问题而提出的。人们认识到，国有企业改革中政企不分和企业转换经营机制等问题，只是一个表象。有道是，病在企业，根在政府。深究之，政企不分的症结在于政资不分，即由同一行政机构既执行社会经济管理者的职能，又行使国有资产所有者的职能。鉴于此，1988年，国务院决定成立国家国有资产管理局，归口财政部管理，标志着国有资产管理体制的改革进入到探索阶段。在长时间国有资产管理体制改革的实践和理论探索中，学界既存在一定分歧，也形成了许多共识，共识在于：应当按照国家社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离（即所谓的“政资分离”），国家所有权和企业经营权（法人财产权）分离（即所谓的“政企分离”），国家分级所有、分级管理的原则，[1]构建国有资产管理体制的基本框架。但是，由于没有一个清晰的整体思路为指导，有关国有资产管理体制的基本构架，国有资产管理机构的地位、独立性及权限等关键点一直处在争议和反复之中，国有资产的条块分割、多头管理以及产权的缺位与模糊等老大难问题仍是挥之不去，成效甚微，整个国有资产体制的改革等待着一个强有力的推动与大变局。

　　“十六大”报告借鉴既往改革的经验教训，吸纳众多的研究成果，所提出新的国有资产管理体制，所颁布的《暂行条例》具有多方面的创新意义。其一，十六大报告和暂行条例提出要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，同时提出要在“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”，从而将结束目前国家所有权由多个部门分割行使的格局。[2]其二，结束了“分级管理”与“分级所有”之争，首次明确了地方政府对国有资产的所有权制度，找到了一条合乎中国国情的国有资产管理新体制，同时也实现了世界产权理论上的一次创新。既往政策、法律和法规以国家统一所有、各级政府分级管理作为体制基础。实践证明，这种体制弊端重重，不仅会使企业国有资产财产权难以落实到位，所有者缺位情况严重，而且难以充分调动地方政府保护国有资产的积极性，国有资产流失难以避免。《暂行条例》建立了国务院、省市区政府、设区的市和自治州政府的三级所有制度，最终明确了地方政府对国有资产的所有权和利益，这将有利于提高地方政府对保护国有资产的热情，体现着分级管理向分级所有的转变。其三，明确了国有资产监管机构的法律地位，禁止政府直接干预企业生产经营，为真正实现政企分开提供了法律依据。暂行条例从规范和约束国有资产出资人的角度出发，首次明确澄清了划分政府的社会公共职能与出资人职能的问题，从而避免既往立法在形式上坚持所有权和经营权相分离，但实际上却所有权、经营权和监管权相混淆的问题，为真正实现政企分开、避免政府无度干预企业提供了法律依据和保障。从此，政府作为出资人，今后仅拥有一个股东的权力，并不能再以行政的方式去非法干预企业的运营。而企业作为拥有完整法人地位的经济实体，受到企业法、公司法的保护。[3]

　　由上可见，这些已经明确且反映在法律规范中的基本原理和制度，几成共识，将有力地推进国有资产管理体制的变革。但实践中还有一个关键的问题，即市场化的国有资产管理体制如何贯彻上述原则和理念，具体设置和运营？其至今尚未以立法形式反映出来，而是多见于各地国资改革实践。其实，这个问题并不是此次国资改革深化提出的新问题。在过去很多年中，一些地方自发创造的“三层架构模式”已经在实践之路上走出了很远。[4]

　　三层架构模式的特点是两个分离：国家的所有权职能与其他职能分离，所有权职能与国有资产的日常经营分离。各地的实践林林总总，也形成了较有代表性的上海模式、深圳模式，但基本格局却大体一致：第一层是国资管理机构，由人大授权设立，隶属国务院 (在地方上隶属地方政府)，全权行使国有资产所有者职能，专职于国有资产管理工作（授权、委托、监督）。在此，所有权职能便与国家的其他职能分离，其他党政机关均应将其所有权职能转移到这个机构；第二层是国资经营机构，经授权作为国资管理机构代表经营国有资产，行使国有资产的日常管理职能。于国资经营机构的地位和功能而言，其被形象地比喻为“隔离带”——是介于国有资产监督管理委员会和国有企业之间，以国有资产的资本化运行为规则，通过对价值形态国有资产的运营，谋求国有资产收益最大化的中介性企业组织。上对国有资产监督管理委员会，接受其授权和管理，作为其代理人，承担授权范围内国有资产的保值增值责任；下对国有企业，依法行使国有资产出资人的资产受益、企业重大决策、选择经营者等权能，主要以控股、参股方式从事资本经营和产权运作，不再行使行政管理职能。可见，国资经营机构有着承上启下的妙处，的确是构建新型国有资产管理体制的关键一环。在中国的《公司法》中，国资经营机构又被称为“国家授权的投资机构”；第三层则是公司化的国有企业，是基本的运营单位。

　　如此，理论上的设计是清晰的，但在实际操作中，各地的三层模式少有成效显著者。因为在三层架构相互衔接时，会产生诸多不协调之处，冲突难以避免。

　　比如，如果在第一层次不将所有权职能与国家的其他职能分离，第二层的机构在处理与政府关系方面就很难与任何其他国有企业有所区别。由于第二层为第一层机构所有，假如新设立的第一层机构凭借其控制地位对下属企业甚至再下一级企业的具体经营事务进行干预，那么就很容易出现把企业“管死”的问 ...更多