一、我国国库管理法的现状

　　总体而论，我国国库制度和相应的法律体制正处在渐进的，从分散支付到集中支付、从支付制度改革到收入制度改革的制度变迁进程之中。

　　改革开放以来，我国财税体制历经了几次大的变革，尤其是1994年的财税体制改革，成效有目共睹。但是，受各种主客观条件的限制，以往改革的重点大都是在财政收入方面，而对计划体制下形成的财政支出制度的基本框架尚未进行大的改革，特别是涉及支出管理的基础性管理制度，即国库支付制度，基本上是沿用过去的做法。旧制未破，又立新制，造成目前支出管理方面的问题和矛盾越来越多，极大地影响了财政资金使用效率的提高和反腐倡廉工作的深入开展。具言之，下列事实背后所指向的问题是值得高度关注的。

　　（一）现行国库支付制度难以保证对支出过程实施有效监管

　　我国目前实行的是分散支付制度，即是将预算确定的各部门和单位年度支出总额，按期（中央部门按季，地方部门按月）拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。实践证明，此种支付制度已不能适应现实需要，主要存在下列三个问题：（1）支出过程脱离财政监督，容易滋生腐败。财政部门按期将资金拨付到各支出单位后，由各单位自行管理，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督。由此引起的违纪违法行为时有发生。例如，1999年初，财政部、监察部、审计署和中国人民银行在联合对中央单位预算外资金进行专项检查中，发现了不少这方面的问题。（2）资金分散支付和储存，使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付、由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向银行借贷或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。例如，1998年财政部在财务检查中发现，国家粮食储备局将财政预算拨款形成的沉淀资金以大额存单形式存在银行，1997年为1.5亿元，1998年达1.9亿元，其中有的资金已经沉淀一年多。（3）财政资金运行的信息反映滞后。在分散支付制度下，财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。

　　（二）国库制度和相关制度难以协调

　　1．国库体制与金融体制不协调

　　现行体制下，国库可谓是中央银行宏观调控的组成部分，中央银行实施的财政政策、货币政策会直接影响到政府财政资金的运作。因此，国库体制与金融体制内在地隐含着密切的联系。但由于两者在体制上、功能上的不协调，严重地影响国库改革目标的实现，妨碍了国库作用的充分发挥。具体而言，虽然《中国人民银行法》、《金库条例》明确规定了中国人民银行具体经理国库业务，但由于人民银行机构在县一级尚未普遍设立，未设县级人民银行的地区的国库业务都由国家商业银行代理。出于自身利益和具体经营业务的需要，代理国库业务的商业银行不可能代替中央银行对国家预算收支行使管理监督的权力。同时，受银行体制的约束，商业银行既不具备中央银行的特权，也不是与财税等征收部门具有同等权力的机关。在各家银行自成体系，行政处于互不隶属的格局下，对国库资金运转过程中发生的诸多问题，代理国库业务的商业银行，不可能超越自身的位置，跨越行政管理体系，对其他银行行使管理职能，致使现行的代理国库无法对国库资金实行强有力的监督管理。

　　特别是1998年底，人民银行机构实行以经济区划设置替代行政区划设置为基础的新一轮金融体制改革，对现行的国库管理体制和国库管理工作产生了新的冲击。具体地说，取消省一级人民银行，成立大区人民银行机构，国库省级分库缺少了与之相对应的载体。在这种情况下，如何解决国库省级分库的设置 ...更多